深圳公务员聘任制变革之路,深圳公务员是聘任制吗

('（二）案例使教学手册深圳市公务员聘任制变革之路一、教学目的与用途本案例可以被应用到《国家公务员制度》与《公共部门人力资源管理》课程中的公务员选用制度等部分如将本案例应用于其他课程教学安排需要做相应调整，本案例使用说明可做参考。1．适用的课程本案例适用于《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程。也可作为《公共管理》与《行政管理》课程的辅助案例。2．适用的对象本案例适用对象包括公共管理硕士（MPA）、行政管理硕士和其他公共事务管理类研究生、高年级公共管理专业本科生。3．本案例教学目标规划（1）知识与技能目标本案例在《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程中覆盖的知识点有：①公务员的权利与义务②公务员职位分类③公务员考试录用④公务部门人力资源的“选用育留”（2）方法与过程目标本案例在《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程中包含的方法与过程目标有：①通过对深圳市公务员聘用制的研究，学习分析制度变革背后的原因及相互关系；②通过对深圳市公务员聘用制改革过程的研究，学习分析制度变革的路径，使学生们掌握对制度变革的综合分析能力；（3）情感态度与价值观目标本案例在《国家公务员制度》、《公共部门人力资源管理》等课程中包含的情感态度与价值观目标有：①公务员聘任制改革与公务员的社会角色定位以及权利义务界定；②公务员聘任制改革与公务员的政治性定位。二、启发思考题本案例的启发思考题主要对应的是案例教学目标的知识传递目标，启发思考题与案例同时布置。要让学生尽量在课前阅读熟悉相关知识点。因此，在案例讨论前需要布置学生阅读教材中关于公务员制度的相关情况，着重了解公务员的管理体制和考试录用方式。在阅读本案例的时候，可以思考下列几个问题：1．任何改革都是有一定的背景的，特定的背景才能催生出特定的改革，也有着特定的改革目的。我们对一个改革进行观察，最核心的其实是考量对改革的观察。因为只有对改革的背景有所洞悉，我们才能更好的理解改革的目标、改革的方向、改革的内容以及改革已经遇到以及可能遇到的问题。那么，在你看来，深圳市公务员聘任制改革实践的背景是什么？2.深圳大学教授，深圳“大部制”改革的设计师马敬仁教授这样评价深圳的公务员聘任制改革：“改革就是要解决公平问题，分类的意义在更好地评定公务员晋升和待遇。深圳的改革还没有从根本上解决公务员体制内的弊端。所谓的公务员分类管理只是在先前的类别上进一步细化而已。“”合理的分类应该是在‘政务’和‘业务’分类的两大类下科学地设计职位和岗位。”你对这一问题是怎么理解的？3.南京大学政府管理学院教授周建国对深圳公务员制度进行了深入调研，访谈了诸多聘任制公务员，在他看来，“社会基本养老保险+职业年金”的公务员职位聘任制的养老保障制度创造出公务员“能进能出”的可能性，也解决了未来公共财政的压力，是一种值得倡导的改革方向。请问，你对深圳市公务员聘任制养同时，他对布隆赤里的观点，即“政治是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；行政是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政”也毫无保留的继承下来。继威尔逊的《行政学研究》之后，古德诺则对“政治与行政二分法”进行了更加系统与完备的阐述和分析，具体包括：第一，政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”；第二，政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。第三，行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务，行政对于效率的追求是可行的。第四，行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立，行政应该以追求效率为前提。概括起来，政治-行政二分法的主要意涵在于，现代国家的政府可以划分为政治与行政两种职能，政治负责国家意志的表达，而行政则是负责国家意志的执行。也就是说，政治是政策的制定，行政是政策的执行，行政官员应该而且必须保持政治上的中立。与此相对应的，国家公职人员分为两种类型：由民选和政治任命产生的政务官和由考任产生的事务官，政务官负责政策的制定和表达，对选民负责，遵循的是民主的规则。事务官负责政策的执行，对上级负责，遵循的是科层官僚制的规则。对于学者们的分散表述，Svara总结道：“大量学者对公共行政理论发展的解释得出了以下结论：（a）严格的二分理论来源于威尔逊和古德诺（b）二分模型是一个更大的理论集合的一部分，这一理论集合包括了科学管理和行政科学原则以及（c）这一理念在20世纪40年代开始被抛弃，并被注入政治、政策以及贯穿于所有类型官员的行政概念所替代。”12新公共管理理论新公共管理（newpublicmanagement,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等1JamesH.SvaraThePolitics-AdministrationDichotomyModelasAberrationPublicAdministrationReview,Vol.58,No.1(Jan.-Feb.,1998),pp.51-58公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。在70年代，新公共管理已经成为了西方“行政改革”浪潮中的重要实践和理论，而它的产生也是有一定的时代背景的。从本世纪７０年代开始，传统的公共行政遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等，“政府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论，他们在《改革政府》中将“新公共管理”看做单一的模式概念，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨2、社区拥有的政府：授权而不是服务3、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去4、有使命的政府：改变按章办事的组织5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要7、有事业心的政府：有收益而不浪费8、有预见的政府：预防而不是治疗9、分权的政府：从等级制到参与和协作10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。因此，应用企业家精神去改造政府，并且能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样，提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选。3组织权变理论政府组织的权变理论提出了一种灵活多变的政府组织建构和职位设置的模式。权变理论认为政府应该建立灵活的、富有弹性的组织和职位形式，政府组织应当具有多样化、临时性的特点等主张。在权变组织理论的主张下，政府的组织机构和职位设计坚持以下基本原则:一是政府机构和职位设置符合需要的原则;二是政府组织和职位的设置按照精简、效率的原则进行。自20世纪60年代起，权变理论研究就开始并逐步形成体系。系统或组织的权变理论主要强调组织与环境的匹配性，一个组织或系统只有匹配于一定的环境才能使组织富有效率。2组织或系统的权变理论对传统的组织理论带来了很大的冲击，传统的组织理论过于追求一种完美且固定不变的组织模式，认为寻找到这个完美的模式后就可以一劳永逸，而忽视了内外部环境因素的重要性与多变性。组织的权变理论将组织看作一个开放的系统，时时刻刻改变着周遭的环境同时又受到外部环境变化的深刻影响，组织活动只有通过不断调整系统内各部分之间的相互关系以及内外部相互的动态作用修正组织结构，不断的适应变化的环境，力求达成组织的目标。斯蒂芬·P·罗宾斯（StephenP.Robbins）将权变变2费显政：《组织与环境的关系——不同学派述评与比较》，《国外社会科学》，2006年第3期。量归纳为以下四种：组织规模、任务技术的程序化、环境的不确定性以及个性的差异。3受这些权变变量因子的影响，政府组织作为庞大的系统结构，对外部环境的敏感度以及内部的职位设计应当具有灵活性，重视权变变量对组织的影响，能够随着内外部环境变量的变化弹性、灵活地作出反应。为了更好地适应外部环境，提高组织效率，“组织再造”也被提上日程，例如外包、虚拟组织、无边界组织以及组织结构的扁平化等都是组织再造的方式。公务员系统是政府系统中的一个重要组成部分，因此公务员系统也是一个深受内外部环境影响的组织，当内部或外部的环境发生改变时，公务员系统若不能及时适应这种变化将会把自己置于不利境地，因此，公务员系统是否是权变的、灵活的直接关系到公务员系统的组织效率，公务员的职位聘任制就是基于组织权变理论的一种灵活的公务员人事制度。4公共人事制度的变革20世纪建立起来的文官制度在公共人事管理上具有里程碑的意义。文官制度秉持政治与行政二分的原则，以效率作为制度最基本的价值，强调文官基于自身的知识、技术和能力（KSAs标准）而被录用。文官制度的建立一改政府管理中的政党分肥、效率低下以及政局不稳等弊端，受到极大的欢迎。以美国为榜样，20世纪文官制度在世界上大多数国家建立起来并不断完善。然而，文官制度的基本逻辑是一种可能的因果关系，即由于候任者具有任职需要的KSAs，可能带来很高的工作效率；而且，基于专业化管理的需要，越来越多的管理任务使得文官队伍急剧膨胀，文官制度的弊端也日渐暴露。20世纪70年代，美国开始改革文官制度，试图通过增强公共系统雇佣关系的弹性以提升管理效率。五、关键要点本案例分析关键在于把握深圳市公务员聘任制改革的背景以及公务员聘任制改革的核心举措，挖掘深圳市公务员聘任制改革举措背后所代表的政府社会治理的理念，从而对当下深圳市公务员聘任制改革的相关情况作出评价。教学中的关键要点如下。3StephenP·Robbins.MaryCoulter.Management.北京：北京大学出版社，2001年版。1.深圳市公务员聘任制改革的背景分析2.深圳市公务员聘任制改革的核心举措分析3.深圳市公务员聘任制改革背后的政府治理理念分析4.对深圳市公务员聘任制改革的评价分析六、建议的课堂计划本案例课堂计划可以根据学生的具体情况，特别是对案例的阅读和课前对相应知识的掌握和理论储备的程度来进行有针对性的设计。鉴于教育对象的不同本案例被设计成三种教学模式，仅供参考：模式一：该模式的教学对象为高年级的本科生。由于本科生已经完成了《公共管理》等基础课程的学习，但是对于《国家公务员制度》与《公共部门人力资源管理》等具体课程的内容比较陌生。因此，本案例在运用的时候，更多的是作用是引入教材内容。在进行案例教学之前，教师先引导学生阅读教材中的相关部分对相关部分有所了解之后，结合教材的知识点，在教师的带领下，具体分析案例中的情况。具体来看，模式一的教学安排如下：1.课前布置阅读课本制定章节内容（1小时）2.课堂安排（100分钟）Step1：课本知识回顾（10分钟）Step2：案例回顾（10分钟）Step3：教师引导分析（20分钟）Step4：小组讨论思考问题（40分钟）Step5：小组讨论问题展示（20分钟）Step6：知识点梳理总结（10分钟）Step7：问答与机动（10分钟）模式二：该模式的教学对象是行政管理硕士和其他公共事务管理类研究生。由于研究生已经完成了本科阶段的《公共管理》、《国家公务员制度》和《公共部门人力资源管理》等课程。在研究生阶段，就需要研究生根据自我搜集到的资料，对已有的案例进行分析和研究。因此，本案例在运用的时候，更多的是作为一个引子，引出研究生就这一话题的研究与探讨。在进行案例教学之前，教师应当布置研究生搜索和阅读相关的文献资料，为课堂讨论打下基础。在课堂分析中，教师主要从事描述性事实的阐述，而研究生的主要任务，是进行诠释性与批判性的分析与讨论。具体来看，模式二的教学安排如下：1.课前布置阅读课本制定章节内容（3小时）2.课堂安排（100分钟）Step1：案例回顾（10分钟）Step2：小组讨论思考问题（50分钟）Step3：小组讨论问题展示（40分钟）Step4：知识点梳理总结（10分钟）Step5：问答与机动（10分钟）3.课后安排研究生就所阅读文献与讨论内容写篇论文（3小时）模式三：该模式的教学对象是MPA学生。由于MPA学生的分布不均，很多学生并未系统性的学习《公共管理》、《国家公务员制度》和《公共部门人力资源管理》等课程，但是他们的实践经验充足。因此在运用该案例进行讨论分析的时候要注意从实际工作的角度，对案例进行分析。教师在案例运用的过程中，主要作为理论补充者的角色出现，对MPA学生的课堂讨论与发言进行理论补充与概括分析。具体来看，模式三的教学安排如下：1.课前布置阅读课本制定章节内容（1小时）2.课堂安排（100分钟）Step1：课本知识回顾（10分钟）Step2：案例回顾（10分钟）Step3：小组讨论思考问题（50分钟）Step4：小组讨论问题展示（30分钟）Step5：知识点梳理总结（10分钟）Step6：问答与机动（10分钟）3.课后安排MPA学生结合自身的工作实际写一个对公务员聘任制改革的看法附录：深圳市公务员聘任制实践大事件1990年深圳借鉴香港做法，着手研究和实施公务员分类管理。2005年《公务员法》正式颁布，明确将分类管理确定为公务员管理的基本原则。深圳酝酿公务员分类制度改革。2006年8月深圳在公安系统实施专业改革试点，建立相对独立的职务序列、薪酬体系和管理制度，全面实施分类管理。2007年1月经原国家人事部批准，深圳市开始公务员聘任制的试点工作。2008年8月深圳被确定为全国唯一的公务员分类管理改革地方试点城市。此次改革的重点是从综合管理类职位中划分出行政执法类和专业技术类职位，并根据两类职位的性质和特点建立独立的职务序列，且对这两类的新进人员将直接实行“聘任制”。聘任制改革规定，公务员实行合同管理、社会基本养老保险与职业年金相结合的退体保障制度。2009年2月深圳市人大四届六次会议上，《政府工作报告》提出，积极推进公务员分类改革试点和聘任制公务员制度试点。2009年7月31日深圳市出台大部制改革方案，减少政府机构15个，精简幅度近1/30。2010年1月14日深圳通过《深圳公务员分类管理改革实施方案》及有关配套制度。2010年1月22日深圳市委常委会原则通过了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及有关配套制度。2010年2月12日，深圳市政府公布了《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法(试行)》、《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法（试行）》、《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法（试行）》三个相关配套文件。三个文件自印发之日（2010年2月12日）起实施，试行期5年。根据《办法(试行)》规定，行政执法类公务员包括委任制公务员和聘任制公务员，采用公开招聘的方式招聘。专业技术类公务员包括委任制公务员和聘任制公务员，一般从本职系的最低职级招聘。2012年7月4日，深圳市政府网站公布了《深圳市2012年改革计划》，表示2012年深圳将研究探索公务员养老保障制度改革，建立既与企业养老保险制度相统一，又体现公务员职业特点的养老保障制度；保障公务员退休待遇，促进人员合理流动。',)