全国蓄滞洪区建设与管理规划,黄河流域蓄滞洪区建设与管理规划

('1全国蓄滞洪区建设与管理规划（简本）前言我国是一个洪涝灾害频发的国家，主要江河中下游地区一般地势低平、人口众多、经济发达，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄能力相对不足的矛盾，在修建水库拦蓄洪水、加固江河堤防、扩大河道排泄洪水能力构建江河防洪减灾体系的同时，设置一定数量的蓄滞洪区，适时分蓄超额洪水，削减洪峰，是合理处理局部与全局关系，最大程度地减轻洪水灾害总体损失的重要措施。因此，蓄滞洪区是江河流域防洪减灾体系的重要组成部分。新中国成立初期，政务院分别颁发了《关于治理淮河的决定》和《关于预防黄河异常洪水的决定》，确定在淮河和黄河上建设蓄滞洪区以分蓄超额洪水。此后，在制定主要江河流域综合规划、特大洪水防御方案时，根据构建流域防洪减灾体系的需要，在主要江河安排了一批蓄滞洪区，这些蓄滞洪区在防御历次大洪水中发挥了不可替代的重要作用，通过削减洪峰、蓄滞超额洪水，确保了中下游重要城市和重要防洪地区的安全，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。我国主要的蓄滞洪区大多位于七大江河中下游平原地区，历史上大都是洪水的自然滞蓄场所。随着人口的不断增加和经济社会的2快速发展，对这些地区土地的开发利用程度不断提高，天然湖泊洼地逐渐被无序围垦和侵占，致使调蓄洪水能力大大降低。蓄滞洪区既要承担蓄滞超额洪水的防洪任务，同时又是区内居民赖以生存和发展的基地。但长期以来蓄滞洪区建设严重滞后，工程设施不全、安全设施不足，区内居民的生命及财产安全得不到有效保障；社会管理较为薄弱，风险意识不强，许多蓄滞洪区不断被无序开发利用，使得调蓄洪水的能力逐渐降低；缺乏有效的扶持政策和引导措施，蓄滞洪区内居民的民生问题没有得到妥善解决，分蓄洪水与经济社会发展的矛盾日益尖锐，已成为江河防洪减灾体系建设和管理中最薄弱的环节。这些问题和矛盾如果得不到及时解决，长期困扰蓄滞洪区发展的民生问题将无法得到解决；一旦发生流域性大洪水，将难以有效运用蓄滞洪区，流域防洪能力将大大降低；同时，由于蓄滞洪区内人口众多，居民生活水平普遍较低，补偿救助等保障体系不完善，一但分洪运用，不仅损失和影响巨大，甚至可能影响社会稳定。蓄滞洪区的洪水灾害与一般地区洪水灾害相比具有不同的性质和特点，蓄滞洪区分蓄洪水是为了维护流域全局和重点地区的利益，是一种社会公益性行为，洪水造成的损失是局部地区作出的一种牺牲。为了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村，为了更加关注涉及人民切身利益的民生问题，切实加强蓄滞洪区建设和管理工作，科学、合理和有效地运用蓄滞洪区，确保流域整体防洪安全，3为区内居民创造良好的生存空间和发展环境，针对蓄滞洪区存在的问题，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等有关法律法规，按照党中央、国务院有关文件精神，2005年9月，水利部以水规计［2005］425号文下发了《关于开展全国蓄滞洪区建设与管理规划的通知》组织开展全国蓄滞洪区建设与管理规划编制工作，在国务院已批复的七大江河流域防洪规划确定的蓄滞洪区布局基础上，遵照国务院办公厅转发的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》（国办发［2006］45号）的要求，以科学发展观为指导，根据人与自然和谐，给洪水以出路，全面规划，统筹兼顾防洪保安与改善民生的理念；按照保障蓄滞洪区有效启用、保障居民生命和主要财产安全、改善民生状况、促进区内社会经济发展的思路，从全局和战略的高度，对我国主要江河蓄滞洪区的建设与管理作出总体部署，制定蓄滞洪区建设与管理规划方案。全国蓄滞洪区建设与管理规划工作由水利部规划计划司和国家防汛抗旱总指挥部办公室组织，水利部水利水电规划设计总院为技术总负责单位，相关流域机构按照总体安排负责完成本流域蓄滞洪区规划编制工作，相关省、直辖市有关部门配合提供相关资料成果并参与涉及本省范围内蓄滞洪区的规划工作。全国蓄滞洪区建设与管理规划在以往工作的基础上，全面调查、分析、总结了蓄滞洪区的新情况和存在的主要问题；根据江河流域防洪规划，进一步明确了蓄滞洪区的调整方案；按照分类指导蓄滞4洪区建设与管理的需要，对蓄滞洪区进行了分类，以利于根据不同类型蓄滞洪区的特点制定适宜的管理政策、措施和采用不同的建设模式和标准，有针对性地指导蓄滞洪区的分类建设和分类管理；根据蓄滞洪区的洪水特点，对蓄滞洪区进行了洪水风险评价，根据洪水风险程度划分了洪水风险分区，为制定不同洪水风险区域居民避洪安置策略、确定安全建设模式和标准提供依据；针对分类蓄滞洪区的特点和分区洪水风险特性，研究制定了分类蓄滞洪区工程建设的目标和任务，根据蓄滞洪区内洪水风险研究提出了分区安全建设模式、措施和标准等；经多方案比选，反复协调平衡，提出了蓄滞洪区工程建设、居民避洪安置和安全设施建设规划成果；按照加强蓄滞洪区管理，促进区内社会经济可持续发展的要求，提出了加强蓄滞洪区风险管理的思路，完善相关法规、政策、制度的建议。全国蓄滞洪区建设与管理规划是在反复协调平衡和综合集成有关流域、省区规划成果，开展有关蓄滞洪区安全建设模式、经济发展模式和管理制度等专题研究，系统评价蓄滞洪区洪水风险，比较各种建设与管理方案的基础上，多次征求了有关单位和专家的意见后形成的。规划成果包括《全国蓄滞洪区建设与管理规划》、各流域蓄滞洪区建设与管理规划。5第一章蓄滞洪区概况第一节蓄滞洪区基本情况一、设置情况根据国务院已批复的七大江河防洪规划，调整完成后各流域设置的蓄滞洪区共94处，分布在长江、黄河、淮河、海河、松花江和珠江等6个流域，涉及北京、天津、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江和广东等13个省（直辖市）。流域蓄滞洪区设置见表1-1。表1-1流域防洪规划调整后蓄滞洪区名单流域长江黄河淮河海河松花江珠江名录荆江分洪区、涴市扩大区、虎西备蓄区、人民大垸、围堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南顶垸、和康垸、南汉垸、民主垸、共双茶、城西垸、屈原农场、义和垸、北湖垸、集成安合、钱粮湖、建设垸、建新农场、君山农场、大通湖东、江南陆城、洪湖分洪区、杜家台、西凉湖、东西湖、武湖、张渡湖、白潭湖、康山圩、珠湖圩、黄湖圩、方洲斜塘、华阳河北金堤东平湖濛洼、南润段、城西湖、城东湖、瓦埠湖、老汪湖、泥河洼、老王坡、蛟停湖、黄墩湖、邱家湖、姜唐湖、寿西湖、董峰湖、汤渔湖、荆山湖、花园湖、杨庄、大逍遥、南四湖湖东滞洪区、洪泽湖周边圩区（含鲍集圩）永定河泛区、小清河分洪区、东淀、文安洼、贾口洼、兰沟洼、宁晋泊、大陆泽、良相坡、长虹渠、柳围坡、白寺坡、大名泛区、恩县洼、盛庄洼、青甸洼、黄庄洼、大黄堡洼、三角淀、白洋淀、小摊坡、任固坡、共渠西、广润坡、团泊洼、永年洼、献县泛区、崔家桥胖头泡月亮泡潖江处数402212821二、基本情况94处蓄滞洪区总面积3.37万km2，总蓄洪容积1073亿m3，区内现状总人口1656万、耕地2590万亩、GDP总量1090亿元。规划调整后的蓄滞洪区基本情况统计见表1-2。长期以来，我国蓄滞洪区的经济社会发展受到分洪蓄水的限制，区内现状人均GDP远低于全国人均12300元的水平，区内居民人均年收入普遍低于周边地区平均水平。长江、黄河、淮河、松花江流域蓄滞洪区人均GDP只相当于全国人均水平的35%左右。表1-2规划调整后的94处蓄滞洪区现状基本情况统计表流域蓄滞洪区（处数）面积（km2）容积（亿人口（万人）耕地面积GDP（亿元）工业产值农业产值粮食产量固定资产6m3）（万亩）（亿元）（亿元）（万t）（亿元）合计9433716.51073.51656.22589.91089.81407.2524.01271.72055.6长江4012036.0589.7632.5711.8278.5367.7210.9358.1811.3黄河22943.051.2211.8286.893.776.959.9134.5170.8淮河215283.8165.8268.6448.6121.565.978.7301.3255.1海河2810693.4197.9521.21026.0584.6887.8167.2448.2747.9松花江22680.064.816.4110.07.05.35.926.068.5珠江180.34.15.96.74.63.61.63.62.0三、分洪运用情况据不完全统计，1950～2004年期间，规划范围内的蓄滞洪区共运用了近395次，蓄滞洪水总量近1400亿m3。1950～2004年期间各流域蓄滞洪区运用情况及损失统计见表1-3。表1-31950～2004年各流域蓄滞洪区运用情况统计表流域分蓄洪水次数（次）蓄滞洪总量（亿m3）平均历时（天/次）平均伤亡人数（人/次）平均财产损失（亿元/次）合计3951355.225794.92长江58512.22512313.09黄河14.0722.60淮河200311.018450.35海河128450.1331460.77松花江277.97011.87珠江6202.80.84第二节蓄滞洪区建设与管理状况一、建设现状目前，规划的94处蓄滞洪区共修建围堤和隔堤7617km，穿堤建筑物3020座，建有进退洪控制设施的蓄滞洪区46处，共建有进退水闸105座，修建口门36处；现状共建有安全台（村台、顺堤台）7409万m2，安全区（围村埝）29175万m2，救生台273万m2，避水楼和避水房153万m2，已建撤退转移道路4504km。区内1656万总人口中受分洪蓄水直接影响的居民有1492万人，占区内7总人口的90%，现状已安置人口仅有344万人。蓄滞洪区工程建设、安全设施建设和居民现状安置情况分别见表1-4、表1-5和表1-6。表1-4蓄滞洪区现状工程建设情况统计表流域堤防工程进退洪控制工程堤防处数堤坊长度（km）穿堤建筑物（座）有进退洪设施的蓄滞洪区（处）进退水闸（座）口门（处）合计4057617.030204610536长江1022764.196068黄河9447.633210淮河1101451.67331323海河1412656.61234246036松花江26241.62214珠江1755.538表1-5蓄滞洪区安全设施建设现状情况统计表流域安全台（村台、顺堤台）(万m2)安全区（围村埝）(万m2)救生台(万m2)避水平房(万m2)避水楼(万m2)撤退道路(km)合计7409.229175.4273.359.493.94504.0长江411.42824.762.81882.7黄河301.8152.4476.3淮河487.121315.113.71.91079.6海河6208.95035.6120.945.729.21065.4表1-6规划94处蓄滞洪区居民现状安置情况统计表流域人口（万人）已安置居民（万人）总数自然岗地高地淹没区安置总数达标安置合计1656.3164.31491.9344.1144.8长江632.5632.539.2329.4黄河211.885.5126.350.810.02淮河268.63.3265.384.941.2海河521.269.1452.1169.174.2松花江16.46.310.18珠江5.90.35.6注：安置总人数为安全设施内现有人数；达标安置人数指按规划标准统计现有各类安全设施能达标安置的人员数量二、管理状况20世纪80年代末以来，随着以《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》为主框架的我国水法规体系的不断完善，先后出台了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》、《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》等法规、政策和行政规章，对蓄滞洪区的建设、管理、维护、运用、补偿等作出了相关规定。天津、安徽、河北等省市也针对蓄滞洪区颁布了一些地方性法规，如《天津市蓄滞洪区管理条例》。蓄滞洪区现行管理体制的基本架构是各级水行政主管部门与各级地方政府有关部门相互配合，按职责、分工行使相应管理职能。水行政主管部门主要负责蓄滞洪工程设施、安全设施的建设和管理以及防洪运用和补偿；蓄滞洪区的社会管理职能主要由政府其他相关部门承担。现行蓄滞洪区管理模式主要有综合管理、专门管理模式和职能分管等三种模式。综合管理模式为蓄滞洪区当地政府设有综合管理委员会，对蓄滞洪区的经济社会发展进行规划和管理，对工程设施和安全设施的建设进行协调与管理。专门管理模式是由当地政府设有专门的蓄滞洪区管理机构，对蓄滞洪区工程设施和安全设施进行专业管理，经济社会管理主要由当地政府其他职能部门负责。职能分管模式，当地政府不成立专门的管理机构，蓄滞洪区的各类管理职能分别由地方政府各职能部门、各级水行政主管部门以及各级防汛机构承担。目前，绝大多数蓄滞洪区采取职能分管模式进行管理。三、主要存在问题蓄滞洪区既是蓄滞流域超额洪水的场所，又是区内群众赖以生存和发展的基地，随着经济社会的发展和人口的增加，防洪安全与区内发展的矛盾日益突出。目前，蓄滞洪区主要存在以下几方面的问题：1.功能单一布局不尽合理，不适应形势的变化。我国现有的蓄滞洪区大多划定于20世纪50～60年代，是为满足防洪要求设置的。长期以来，重视和强调了单一的防洪功能，忽视了蓄滞洪区也是当9地群众生存与发展的重要条件，以及生态环境功能。同时，随着我国经济社会的发展和江河防洪形势的变化，许多蓄滞洪区的地位和作用有了相应的改变，已不适应新形势要求。2.工程建设不到位，工程体系不完善。长期以来，由于蓄滞洪区建设投入严重不足，大部分蓄滞洪区的现有围堤高程不够、断面不足，近半数蓄滞洪区未建设进退洪控制设施或口门等工程，难以按规划要求适时适量启用，不仅影响分洪效果，甚至会打乱防汛抗洪的部署，致使流域防洪体系的整体效益得不到有效发挥。3.安全建设严重不足，区内居民缺乏安全保障。规划的94处蓄滞洪区的分洪影响区内，有安全保障或临时安全措施保障的人口只占分洪蓄水影响总人数的23%，若按规划的安全建设标准统计达标安置的人数仅占分洪蓄水影响总人数的9.7%，而且一些传统安全避险方式也已不适应当地社会经济发展的需要，一旦分洪运用，必将涉及转移大量人员，严重影响社会稳定。4.区域社会经济发展缓慢，居民生活贫困。由于分洪蓄水的影响和多年来一直没有处理好蓄滞洪区防洪安全与区内经济社会发展的关系，区内经济发展水平一直较低，基础设施建设明显落后，生产、生活条件较差，居民生活仍很贫困，人均纯收入仅为附近周边其他居民的50%～60%，区内治贫、保护与发展的矛盾越来越突出。5.政策法规不健全，风险管理制度尚未建立。对蓄滞洪区经济社会活动调节的各类法规政策体系还很不完善，缺乏对社会经济行为具有法律效力的具体规定，所在地各级政府缺少具体的配套法规和制度。对蓄滞洪区具体范围的划定及其风险评估等基础工作尚未开展，不同类型蓄滞洪区土地利用的风险管理制度尚未建立。6.社会管理薄弱，不适应综合管理的要求。由于多年来对蓄滞洪区地位、作用认识不一，对蓄滞洪区建设与管理重视不够，缺少相应的政策和具有法律效力的规定以及强有力的政策手段；存在多部门管理存在事权不明、责任不清的种种弊端，大部分蓄滞洪区都存在工程维护和社会管理资金不落实、管理不到位、缺乏管理手段、管理技术水平低等问题。7.社会保障体系不完善，缺乏有效的救助扶持机制。2000年国务院颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，仅对区内常住居民蓄滞10洪损失给予一定程度的补偿，对区内水毁的公共设施如机关、学校、医院及基础设施没有相应的补偿规定。由于忽视了蓄滞洪区是当地群众生存和发展的重要条件，还没有形成全面、系统的救助补偿机制和社会保障体系，缺乏扶持机制和政策。11第二章指导思想与目标第一节指导思想及基本原则一、指导思想蓄滞洪区建设与管理规划要以科学发展观为统领，坚持以人为本，坚持人与自然和谐，坚持流域防洪减灾能力整体提高，坚持设置科学、功能合理，要遵循自然、社会和经济规律，按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求，采取法律、经济、行政、工程、科技等综合措施，加强蓄滞洪区建设与管理，使蓄滞洪区安全设施齐全、调度运行规范、补偿扶持及时、经济发展协调，确保蓄滞洪区内人民群众生命安全和防洪保安功能实现，保障流域防洪安全，合理利用蓄滞洪区内土地资源。在切实提高流域整体防洪减灾能力的同时，促进蓄滞洪区社会经济发展，使蓄滞洪区的经济发展水平与蓄滞洪区特殊地位相适应、与地区社会经济发展水平相协调。二、基本原则1.全面规划，合理布局。按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村，以及保障流域和区域防洪安全的要求，全面规划蓄滞洪区的工程建设、安全建设、管理制度建设。根据各类蓄滞洪区特点和不同洪水风险分布情况，合理布局蓄滞洪区的工程和安全建设，妥善安置不同风险区的人口。蓄滞洪区工程和安全设施规划建设方案要与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划相协调、衔接。2.统筹兼顾，协调发展。根据流域防洪形势的变化，做好蓄滞洪区调整；统筹流域和区域洪水出路安排，合理设置蓄滞洪区，科学进行分类分区；统筹分洪和发展的需要，处理好分蓄洪水、保障居民生命财产安全、改善民生状况和区内经济社会协调发展的关系。3.因地制宜，突出重点。根据蓄滞洪区的风险程度和经济社会发展状况，制定相应的蓄滞洪区防洪工程、安全设施建设方案和管理制度与政策建议；以江河流域防洪体系中作用突出、使用较为频繁的蓄滞洪区、洪水风险较大的区域为重点，加强蓄滞洪区建设。124.建管并重，分级负责。在加强蓄滞洪区建设的同时，加强蓄滞洪区的社会管理和公共服务，按照依法行政的要求，建立和健全管理机构，明确各级政府和部门对蓄滞洪区建设、管理和设施维护的职责，切实加强蓄滞洪区管理，确保蓄滞洪区能适时、有效运用。第二节目标与任务一、建设与管理目标按照构建江河流域防洪减灾体系的需要，利用20年左右的时间，建设较完备的防洪工程和较齐全的安全设施，能够保障防洪安全和蓄滞洪区居民生命安全；建立较为完善的蓄滞洪区管理制度，健全蓄滞洪区管理体制和运行机制，能有效规范和调节社会经济活动，既合理利用资源，也能主动规避风险，有效减免损失；结合社会主义新农村建设，基本形成适应蓄滞洪区特点的可持续发展经济社会体系，提高区内居民的生活水平，改善民生状况，促进生态文明建设。通过加强蓄滞洪区建设与管理，逐步实现有效分蓄洪水，提高流域整体防洪减灾能力，保障居民生命财产安全，促进经济社会可持续发展。利用10年左右的时间，基本完成使用频繁、洪水风险较高、在流域防洪中作用突出的蓄滞洪区的建设任务，确保能够适时适量运用，可及时、有效地发挥其蓄滞洪水的功能；蓄滞洪区内重度风险区的居民能够得到妥善安置，居民安全基本有保障，区内居民的生产生活条件得到改善；初步建立较为完善的蓄滞洪区管理体制、管理制度和运行机制，逐步实现防洪管理向风险管理、从专业管理向社会综合管理与专业管理相结合转变，改善区内民生状况，促进经济社会发展；使蓄滞洪区防洪安全和经济社会发展的矛盾得到缓解，使蓄滞洪区内的经济社会活动朝着良性方向发展。二、基本任务1.建立完备可靠的蓄洪控制工程体系。重点加强蓄滞洪区围堤、分区隔堤和进退洪设施为主的分蓄洪控制设施，逐步形成体系完善、设施齐全、分区合理、调控灵活、运用自如的蓄滞洪控制工程体系，保障蓄滞洪区能适时适量运用。132.建立有效的生命财产安全保障体系。根据分类蓄滞洪区和不同区域的洪水风险状况，因地制宜地分别采取区外安置、区内安置或临时避洪等安全建设模式，进行安全设施建设，逐步将居住在高风险区的居民转到较为安全的区域，确保居民的生命安全、改善民生、保障正常生活，避免经常性、大范围的群众撤退转移。3.建立较为完善的蓄滞洪区风险管理体系。建立健全蓄滞洪区洪水风险管理制度，会同有关部门制定完善蓄滞洪区社会管理的法律法规体系。完善综合管理与专业管理相结合的管理体制和运行机制，有效管理蓄滞洪工程和防洪安全设施。正确评估蓄滞洪区在各种运用条件下的洪水灾害风险，对人口、土地、经济发展等社会活动，实施分类与分区相结合的风险管理。4.提出符合蓄滞洪区特点的产业体系调整建议。研究确定与蓄滞洪区洪水风险相适应的经济发展模式，合理利用区内土地资源，制定产业结构调整的相关政策，提出引导调整区内经济结构、产业结构和生产布局的相关建议；研究制定蓄滞洪区扶贫和补偿等方面的政策，建立社会化保障体系和洪涝灾害损失保险体系。14第三章蓄滞洪区建设与管理总体思路第一节蓄滞洪区分类一、分类原则根据国务院办公厅批转的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》的有关原则，综合考虑蓄滞洪区在防洪体系中的地位和作用、所处的地理位置、管理调度权限等将蓄滞洪区分为重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区、蓄滞洪保留区3类。重要蓄滞洪区：在保障流域和区域整体防洪安全中地位和作用十分突出，涉及省际间防洪安全，对保护重要城市、地区和重要设施极为重要，由国务院、国家防汛抗旱总指挥部或流域防汛抗旱总指挥部调度，运用几率较高的蓄滞洪区。一般蓄滞洪区：对保护重要支流、局部地区或一般地区的防洪安全有重要作用，由流域防汛抗旱总指挥部或省级防汛指挥机构调度，运用几率相对较低的蓄滞洪区。蓄滞洪保留区：为防御流域超标准洪水而设置的蓄滞洪区，以及运用几率低、但暂时还不能取消仍需要保留的蓄滞洪区。二、分类方案按照蓄滞洪区分类原则，在规划的94处蓄滞洪区中划定为重要蓄滞洪区的有33处，一般蓄滞洪区41处，蓄滞洪保留区20处，分别占蓄滞洪区总处数的35%、44%和21%。重要蓄滞洪区总面积1.43万km2，占全国蓄滞洪区总面积的42%；相应设计滞洪水位的蓄洪容积506亿m3，占总容积的47%。区内现状人口672万，耕地1199万亩，GDP565亿元，分别占全国蓄滞洪区总量的41%，46%，52%。一般蓄滞洪区总面积1.33万km2，占全国蓄滞洪区总面积的39%；蓄洪容积385亿m3，约占总容积的36%；区内人口603万人，占全国蓄滞洪区总人口的36%，耕地和GDP分别占蓄滞洪区总量的34%和30%。蓄滞洪保留区面积、容积占全国蓄滞洪15区总量的18%、17%，区内人口、耕地、GDP分别占全国蓄滞洪区总量的23%、19%、18%。各流域蓄滞洪区分类情况和基本情况统计分别见表3-1。表3-1各流域蓄滞洪区分类情况表流域蓄滞洪区处数重要蓄滞洪区一般蓄滞洪区蓄滞洪保留区名录处名录处名录处长江40荆江分洪区、洪湖、钱粮湖、共双茶、大通湖东、民主、西官、围堤湖、城西、澧南、杜家台、康山、建设13建新、九垸、屈原、江南陆城、西凉湖、武湖、张渡湖、白潭湖、华阳河、珠湖、黄湖、方州斜塘12涴市扩大区、人民大垸、虎西备蓄区、君山、集成安合、南汉、和康、安澧、安昌、安化、南顶、六角山、义合、北湖、东西湖15黄河2东平湖1北金堤1淮河21蒙洼、城西湖、城东湖、邱家湖、姜唐湖、寿西湖、荆山湖、汤渔湖、花园湖9南润段、董峰湖、瓦埠湖、泥河洼、杨庄、老王坡、蛟停湖、老汪湖、黄墩湖、大逍遥、南四湖湖东滞洪区、洪泽湖周边圩区（含鲍集圩）12海河28永定河泛区、小清河分洪区、白洋淀、东淀、大陆泽、宁晋泊、献县泛区、恩县洼、文安洼、贾口洼10兰沟洼、大名泛区、白寺坡、青甸洼、大黄堡洼、黄庄洼、盛庄洼、永年洼、柳围坡、广润坡、良相坡、长虹渠、共渠西、崔家桥14小滩坡、任固坡、三角淀、团泊洼4松花江2月亮泡、胖头泡2珠江1潖江1合计94334120第二节蓄滞洪区风险评价为有针对性地指导不同风险地区安全设施建设和经济发展，本次规划根据蓄滞洪区洪水特性、地形地貌，在调查区内人口、财产分布的基础上，对94处蓄滞洪区的洪水风险进行了统一分析、评价，并划定了风险分区。一、评价方法与风险评判标准综合考虑蓄滞洪区运用标准和蓄洪淹没水深，同时考虑蓄洪淹没历时的长短、启用标准与运用标准之间的差异等因素，分析确定洪水风险度（R）。并将洪水风险程度分为重度风险（R≥1.5）、中度风险（0.5≤R＜1.5＝和轻度风险（R＜0.5＝）3个风险等级。基本风16险度见表3-2。表3-2基本风险度表运用标准（重现期，年）蓄洪淹没水深（m）0.511.522.53.03.544.55100.501.001.502.002.503.003.504.004.505.00200.250.500.751.001.251.501.752.002.252.50300.170.330.500.670.831.001.171.331.501.67400.120.250.380.500.630.750.881.001.131.25500.100.200.300.400.500.600.700.800.901.001000.050.100.150.200.250.300.350.400.450.50注：基本风险度为不考虑淹没历时、启用标准与运用标准不同等因素影响的风险标准。表中深灰色为重度风险区，浅灰色为中度风险区，白色为轻度风险区二、现状风险状况按上述风险分析方法和拟定的风险度标准，对受分洪淹没影响的风险区洪水风险程度进行了分析评价。结果表明，在整个分洪淹没影响范围内（94处蓄滞洪区中受分洪淹没影响的风险区面积为3.09万km2），重度风险区面积有1.01万km2，内有人口452万人，分别占风险区总面积、总人口的33%、30%；中度风险区面积1.10万km2、人口586万人，占风险区总面积的36%、总人口的40%；轻度风险区面积0.97万km2，占风险区总面积的31%，轻度风险区的人口454万人，占风险区总人口的30%。风险分析成果统计见表3-3。表3-3全国蓄滞洪区现状风险分析成果统计表流域风险区面积（km2）风险区人口（万人）轻度中度重度小计轻度中度重度小计合计97471101610118308804545864521492长江895.64255.06885.41203656.5250.3325.7633黄河1306.4425.19.51741100.024.81.5126淮河1518.41524.22213.65256103.782.379.4265海河3915.34631.0945.19491181.8226.843.545217松花江2106.1169.622769.90.210珠江5.110.564.2801.62.02.06蓄滞洪区最为集中的长江、淮河与海河流域，蓄滞洪区内大部分为重度和中度风险区。从全国蓄滞洪区范围来看，运用标准在20年一遇及以下蓄滞洪区的风险区总人口有496万人，其中，位于重度风险区内的有253万人，约占风险区总人口51%；运用标准20年一遇至50年一遇蓄滞洪区内有199万人处于重度风险区，约占其风险区总人口的43%。不同标准蓄滞洪区风险分析成果见表3-4。表3-4全国蓄滞洪区不同运用标准蓄滞洪区风险分析成果统计表运用标准（年一遇）风险区面积（km2）风险区人口（万人）轻度中度重度小计轻度中度重度小计P≤201867.42776.06291.11093588.5154.8252.749620＜P＜501357.63433.93826.7861887.4179.4199.3466P≥506521.74805.611327277.7252.1530合计97471101510118308804545864521492不同类型蓄滞洪区的风险状况显示，总体上重要蓄滞洪区的风险相对较大。33处重要蓄滞洪区在设计滞洪水位以下受分洪淹没影响的风险区面积1.32万km2，内有人口622万人。在重要蓄滞洪区风险区范围内存在有较高的洪水风险，其重度风险区面积所占比例达42.1%，重度风险区有人口227万，所占比例达36.5%；中度风险区面积所占比例为37.4%，中度风险区内人口269万，所占比例为43.2%；轻度风险区的面积和人口均只占20.5％和20.3%。分类蓄滞洪区风险分析成果见表3-5。从风险评价的角度看，重要和一般蓄滞洪区中1.0万km2重度风险区内的452万人、重要蓄滞洪区的0.50万km2中度风险区内的269万人是安全建设的关注对象。18表3-5分类蓄滞洪区现状风险分析成果统计表分类处风险区面积（km2）风险区人口（万人）轻度中度重度小计轻度中度重度小计重要3327104953558113244126269227622一般4141803903453712619152192225569保留20285721605017176125301合计9497471101510118308804545864521492第四节规划思路与对策一、总体思路根据流域防洪安全对蓄滞洪区分洪的要求，除规划保留的蓄滞洪区外，均需要在流域防御目标洪水时承担分蓄洪水的任务，部分蓄滞洪区甚至在常遇洪水时也要承担分蓄洪水的任务。因此，蓄滞洪区将是我国在未来相当长时期内必须要采取的牺牲局部利益、保障全局安全的防洪措施。蓄滞洪区一要安全分蓄洪水，二要发展区域经济，三要综合利用资源和保护生态环境，随着蓄滞洪区内人口逐渐增加和发展的要求越来越高，分洪蓄水和居民安居、社会稳定、经济发展之间的矛盾将日渐尖锐。在蓄滞洪区建设和管理工作中，必须以科学发展观为统领，按照以人为本，人与自然和谐的思路进行蓄滞洪区建设和管理。要在充分认识蓄滞洪区特殊性的基础上，针对不同类型蓄滞洪区以及不同区域的洪水风险特点，分类分区提出蓄滞洪区工程建设、安全设施建设、经济社会发展和社会管理的思路与对策，重点处理好以下关系：一是要处理好流域整体与蓄滞洪区局部的关系，统筹协调流域整体防洪安全与蓄滞洪区建设。二是要以人为本，协调处理好人与自然的关系，实现人与自然和谐。三是要根据蓄滞洪区在流域防洪中的整体风险和蓄滞洪区内的具体风19险分布状况，因时因地制宜地制定切实可行的对策措施和土地利用方式。二、工程建设要按照蓄滞洪区的运用标准和分蓄洪水的具体任务要求，合理确定围堤、隔堤等工程建设标准、等级，合理确定进退洪控制设施的形式和规模；结合水资源利用、生态环境保护和地质灾害防治的要求，合理确定分洪口门位置和蓄滞洪区进洪与排水通道；在经济技术比较的基础上，拟定工程建设方案，提出重要工程建设安排。对于运用频繁的蓄滞洪区，其工程建设主要内容是按照合理的标准加固围堤、修建隔堤，建设必要的进退洪设施或口门；对于运用几率相对较低的蓄滞洪区，工程建设以加固临水侧围堤和隔堤为主，必要时建设固定的进退洪控制闸和口门；对于洪水来源复杂，面积较大、人口较多、差异较大的蓄滞洪区，其调度运用可能涉及地区间的利益矛盾，要针对不同量级洪水蓄洪的需要，建设分区隔堤，明确隔堤位置、确定分洪口门，实行分区调度应用，避免小水大淹。对于运用标准在50年一遇以上的蓄滞洪区以及蓄滞洪保留区，原则上只对存在安全隐患的临水侧堤坊工程进行加固建设。三、安全建设根据蓄滞洪区的运用标准和洪水风险程度、风险分区，确定居民避洪安置方向和安全建设格局，研究制定主要安全设施、避洪设施的建设模式和方案。对于运用标准相对较低的蓄滞洪区，对其重度风险区居民，尽可能创造条件实施外迁或进行区内永久性避洪安置，使居民能够得到有效的安全保障，在分蓄洪水时能较为正常、稳定地生活；在中度、轻度风险区，综合考虑耕作距离、区内或周边有无城镇和中心村、附近有无岗地、有无吹填土源以及洪水预见期长短等条件进行避洪安置方式的合理比选，主要采取安全区（围村埝、保庄圩）和安全台（村台、庄台）等方式实施区内永久性安置。对于运用标准相对较高的蓄滞洪区，在其淹没水深较深的重度风险区，以采取区内安置方式实施永久性避洪安置为主；对中度、轻度风险区，以分洪临时撤退措施为主进行避洪安置，建设相应的临时和应急避洪设施，结合新农村建设“道路村村通”规划，修建撤退道路、20桥梁、码头，建设完善通信预警系统，将来结合推行洪水保险等措施。对蓄滞洪保留区、运用标准50年一遇以上的蓄滞洪区，原则上不再规划安全建设，研究推行洪水保险，确有需要的可适当修建部分撤退道路和配套桥梁。四、社会管理按照不同风险程度对蓄滞洪区人口、土地、产业、社会经济发展进行风险分区管理。实行最严格的人口控制和管理政策，科学合理地利用水土资源，通过法律、经济、行政等多种措施，鼓励人口外迁和向低风险区迁移，限制人口迁入并逐步减少高风险区的人口数量，合理发挥土地的多种功能，发展以农业为主的相关产业。重度风险区严禁人员迁入，鼓励外迁，严格控制建设，鼓励发展耐水作物，充分发挥其生态功能和蓄水作用。中度风险区继续发挥其耕地功能，合理调整农业产业结构，促进产业机械化、集约化。轻度风险区可适当放宽限制条件，大力发展农业，在符合防洪安全的情况下，适当扶持、发展二、三产业，促进当地经济社会发展和人民生活水平的提高。还可结合当地水土资源优势，积极发展特色观光旅游业等。各蓄滞洪区要在政府的领导下，会同有关部门科学制订基于洪水风险的蓄滞洪区产业规划，充分发挥政府宏观调控、市场引导的作用，通过建立财税、行政、金融等多种优惠扶持政策，调整区内产业结构，使之适应蓄洪运用的要求。结合社会主义新农村建设，增加对安全设施、农业开发、教育、交通、卫生等方面的投入。21第四章蓄滞洪区建设第一节工程建设蓄滞洪区工程建设主要包括围堤、隔堤和进退洪控制设施的建设等，是保障蓄滞洪区能够正常运用，及时有效地蓄滞洪水的需要。按照提高流域整体防洪能力、保障流域全局防洪安全的要求和工程建设的思路拟定建设方案。一、工程建设规划原则及重点1.蓄滞洪区工程建设方案的拟定以蓄滞洪区承担的防洪任务和启用标准为主要依据，规划重点是启用几率较高、在流域防洪体系中作用突出的蓄滞洪区，特别是运用标准在20年一遇以下使用较频繁的蓄滞洪区，要在现有蓄滞洪工程基础上完善工程体系，根据安全分、蓄洪水的需要，合理规划新建、改（扩）建围堤、隔堤、进退洪控制设施和进洪与排水通道等工程。对于蓄滞洪保留区和其他运用标准在50年一遇以上的蓄滞洪区，除对存在安全隐患的临水侧堤防进行加固外，原则上不安排其他工程建设。2.围堤工程的建设标准要根据其防洪、蓄滞洪任务，保护对象的重要程度，失事后造成的危害与损失大小合理确定。3.为使蓄滞洪区能够灵活应用，尽量减少分洪蓄水影响，减轻洪水损失，对蓄洪淹没范围、容积较大，并有条件实行分区调度运行的蓄滞洪区要建设必要的隔堤，分区隔堤的等级参照围堤标准确定，一般不高于蓄滞洪区围堤等级。4.进退洪控制设施的建设形式和规模要根据蓄滞洪区的作用、运用标准和功能等合理确定。二、建设方案1.围堤建设方案规划建设的蓄滞洪区围堤工程主要集中在重要蓄滞洪区和一般蓄滞洪区，蓄滞洪保留区不再安排新建围堤，远期适时安排有安全隐患的临水围堤加固。规划建设的蓄滞洪区围堤主要分布在长江和海河。规划围堤中，运用标准在20年一遇及以下的蓄滞洪区围堤是近期建设的重点。222.隔堤建设方案对长江洪湖、黄河东平湖、海河宁晋泊和文安洼、淮河城西湖等蓄滞洪区拟定采取分区运用方式的蓄滞洪区规划建设隔堤。3.进退洪设施建设方案规划建设进退洪控制闸和溢流堰、裹头等进退洪设施，根据分洪蓄水的实际需要在部分蓄滞洪区预留临时扒口位置。规划建设的蓄滞洪区进退洪控制工程主要集中在重要蓄滞洪区和一般蓄滞洪区。第二节避洪安置与安全设施建设蓄滞洪区安全建设的目的是保障蓄滞洪区内居民在分洪蓄水时的生命安全，对区内居民进行避洪安置。依据分类分区蓄滞洪区的洪水特点与风险分区及人口与财产分布情况，有针对性地确定居民避洪安置方向和安全建设模式，确定主要安全设施、避洪设施建设的格局和规模，制定建设标准和建设方案。一、安全建设模式（一）安全模式与标准本次规划对避洪安置和安全建设分别拟定了区外安置、区内安置、临时避洪及自保等4种模式。1.区外安置。区外安置是将区内居民外迁或后靠至蓄滞洪区以外较为安全的地区进行安置。从人地关系看，区外安置具有离水不离地的“单退”和人地分离的“双退”两种方式。2.区内安置。区内安置是在蓄滞洪区内就近进行居民避洪安置，分离居民的生活区和生产区，以保障分洪蓄水时居民的生命财产安全，属于“离水不离地”的安置方式，主要形式有安全区、安全台和安全楼等。3.临时避洪。临时避洪是指蓄滞洪水时组织居民临时撤退转移至安全区域，或通过临时应急避险设施进行避洪的一种临时性安全避洪方式。4.自保安置。自保安置是指在蓄洪淹没水深很浅（淹没水深一般在0.5m以下）、受淹时间较短、居民生活受分洪影响不大、不需转移的地区，这些地区的居民在新建房屋时有垫高房舍地基的传统，也可起到保障安全的作用。23（二）规划安全建设模式选用原则和条件1.安全建设模式选用原则考虑到我国土地资源的限制以及人口迁移的诸多影响因素，蓄滞洪区内的居民避洪安置按照区内安置为主、区外安置为辅、临时转移结合的方式进行，主要选用原则如下。（1）重度风险区原则上以区外安置结合区内就地安置方式实施永久性避洪安置。（2）中度风险区以区内安置为主要方式，有条件的实施部分区外安置。（3）轻度风险区则以临时撤退转移避洪为主。（4）区内永久性安置以安全区、大型安全台为主要形式拟定规划建设方案；安全楼是在不具备区外移民条件，又难以采取其它区内安置方式时的一种备选。对淹没水深不大、淹没历时较短，又无其他可行安置方式时，可适当提高安全楼的建设标准，作为永久性避洪安置方式。（5）区外安置尽量采取后靠蓄滞洪区外沿岗地方式，不改变原有耕作、生产方式；在规划区外安置时要密切结合当地新农村建设和村镇建设规划等相关规划拟定安置方案。2.安全建设模式选用条件安全建设模式的选用条件综合概括如下：（1）分洪淹没水深小于0.5m的区域。一般以自保安置为主，规划不作统一安排。（2）运用标准20年一遇以下蓄滞洪区。1）重度风险区，采取区外安置的安全建设模式，区外安置存在困难的，采用安全区和安全台等安全设施进行区内永久性避洪安置。2）中度风险区，以区内永久性安置为主，安全建设模式主要采用安全区、大型安全台等；区内既无城镇或岗地依靠，也无足够吹填土源条件进行建设安全台和安全区的，而预见期又较短，原则上可以采用区外安置；在洪水预见期较长的地区，也可以适当选用临时避洪方式。3）轻度风险区，利用已建安全区、安全台等安全设施，结合临时避洪方式为主进行安置，按规划拟定的标准提高已建安全设施的建设标准。24（3）运用标准20～50年一遇蓄滞洪区。1）重度风险区，安全建设模式主要以安全区、大型安全台为主进行区内安置，有条件的地区可适当安排实施区外安置，受当地条件限制而难以进行永久性安置且洪水预见期较长的地区，可以适当选用临时避洪措施方式，建设必要的应急避洪设施。2）中度与轻度风险区，主要采取撤退转移等临时避洪措施。（4）运用标准在50年一遇以上的蓄滞洪区和蓄滞洪保留区。原则上不规划安全设施建设，主要采取临时避洪措施，适当修建部分必要的撤退道路、桥梁。二、避洪安置方案规划利用现有安全设施按照规划拟定的标准、新建安全设施实施永久性避洪安置；通过应急避险设施和临时撤退转移方式实施临时避洪安置。规划进行区外安置的，采取后靠蓄滞洪区外岗地方式进行安置，主要为离水不离地“单退”。区内安置中，安全区是规划采用的蓄滞洪区居民永久性避洪安置的最主要形式。本次规划进行安全避洪安置的重点是居住在受分洪影响较大的重度风险区内的居民。规划对重度风险区内的绝大部分居民都进行了永久性避洪安置，占重度风险区内总人数的97.9%。三、安全设施和撤退道路建设1.安全区。安全区安排在非行洪主流区、地形相对较高、淹没水深相对较浅、对蓄（滞）库容影响较小的区域，充分依靠现有城镇、中心村，结合村镇规划进行建设。2.安全台。在规划建设的安全台总面积中，运用标准50年一遇以下的占98%。规划新建、扩建安全台主要集中在海河流域、长江流域。3.安全楼。本次规划对淮河流域沙颍河、洪汝河上游的蓄滞洪区中规划建设少量标准较高的永久性安全楼，主要安排在蓄（滞）洪时间较短、蓄洪水深不大，人口居住又相对分散，缺乏必要撤退条件的区域。4.撤退转移道路。根据规划安排的临时撤退转移人员的分布情况，结合各蓄滞洪区已建交通道路路网现状和城乡道路建设规划以25及结合小康社会村村通规划，规划安排建设撤退道路及配套桥梁。第三节通信预警与应急避险设施建设一、通信预警设施蓄滞洪区通信预警设施尽量采用当地公用通信网络，规划建设蓄滞洪区所在地区的县、乡（镇）、村三级通信预警系统，覆盖蓄滞洪区的工程管理、防汛重点单位及社会相关部门。将蓄滞洪区通信预警系统纳入防汛指挥系统，从而使行蓄洪区所在地有关的市、县与省防汛指挥部门、流域防汛指挥机构和国家防总之间直接实现通信联络。通信预警系统的建设由三个系统的建设构成：预警反馈通信系统的规划建设是在现有通讯预警设施的基础上逐步完善无线接入系统，建设中心基站，配备基地台、固定台、手持台、车载移动终端机等无线通讯相关设备及配套设施，配置部分应急通信设备；规划计算机网络建设是在现有防汛指挥调度系统等相关系统的基础上，补充完善计算机网络系统，进行防汛调度专用网建设，配备网络服务器和终端设备；警报信息发布系统建设的主要内容是配备报警终端、警报接受器等。二、应急避险设施部分蓄滞洪区由于其洪水来水急、洪水预报预见期较短，无法通过洪水预报手段为撤退转移提供比较充足的撤离时间，在蓄滞洪区分洪蓄水或其他突发事件时不能及时撤离转移，而这些区域还由于实际条件的限制难以采取区外安置和区内安置等方式实施永久性避洪安置，往往不能为居民提供及时、有效的避洪安全保障。因此，在这些区域要根据具体情况，充分利用社会各部门的公共资源，通过临时征用学校、影剧院、大会堂、办公楼等公共设施，根据人员的分布修建部分临时避洪、应急救生等安全设施，为群众提供一个临时避洪的安全场所。26第五章蓄滞洪区管理第一节管理体制与法规体系一、健全管理体制总结现有蓄滞洪区管理体制、模式和管理经验，提出以下蓄滞洪区管理体制框架建议，供各地根据当地蓄滞洪区的特点，因地制宜地选择采用。1.蓄滞洪区社会管理机制根据蓄滞洪区管理工作的实际需要，参照目前有关地方的管理模式，可由蓄滞洪区所在地人民政府（县级及以上）组织成立蓄滞洪区综合管理委员会（以下简称管委会），主要负责组织、协调与防洪有关的经济社会发展、社会事业以及蓄滞洪区调度运用管理等工作。建议蓄滞洪区管理委员会由所在地人民政府有关职能部门（发展和改革委、财政、农业、国土资源、规划建设、人口计划生育、水利等）组成，管委会领导由政府主管领导担任。2.蓄滞洪区专业化管理蓄滞洪区内基础设施、蓄滞洪设施等方面的管理，可在综合管理的基础上，实行专业化管理。在整合现有管理资源的基础上，结合当地水管体制改革，由地方水行政主管部门负责蓄滞洪设施管理和防汛管理，行使监督指导职能；根据当地政府或防汛指挥部门的指挥决策，实施分蓄洪工作；协助政府有关部门组织人员安全转移、对受灾群众进行救助以及灾后重建等工作；具体承办管委会确定的主要任务。二、完善运行机制要建立完善蓄滞洪区管理的良性运行机制，以保障蓄滞洪区的建设和正常运行、维护和管理。1.建立稳定的资金投入机制蓄滞洪区承担分蓄流域洪水的任务是为全局利益作出的局部牺牲，因此，蓄滞洪区属于社会公益性事业。蓄滞洪区防洪工程和安全设施建设、运用补偿等方面，建议要建立稳定的资金投入机制，27增加各级政府对蓄滞洪区防洪建设的投入，国家应在预算内基建投资中加大对蓄滞洪区建设的投入力度，提高投资补助比例，加快蓄滞洪区公共服务和基础设施建设，同时要重视广泛利用国内外的救援和慈善基金等各种资金渠道支持蓄滞洪区的建设和管理，完善由国家、省市财政共同承担的蓄滞洪区运用补偿政策。2.落实蓄滞洪区基础设施运行维护经费蓄滞洪区内有关水利、交通等设施属于公益型性基础设施，要落实运行、维护经费。要加快落实水利工程管理体制改革实施方案，明确公益性工程维修养护经费的来源，拓宽经费渠道，推行蓄滞洪工程管养分离和合同管理，开展管理和维修养护项目的招标。3.鼓励公众参与蓄滞洪区管理监督各级政府及其有关部门要重视采取各种措施增强蓄滞洪区居民的风险意识，提高公众参与管理的程度。通过各种行政和媒体的宣传手段，及时、详尽地向社会公开，让群众了解蓄滞洪区现状和各项政策，了解洪水风险程度，建立自律的规避洪水风险的机制，提高主动参与管理的意识。三、完善法规体系1.法规体系蓄滞洪区管理法规体系由全国人大常委会和国务院制订的法律法规以及国务院颁布的政策性文件、国务院有关部门制订的有关蓄滞洪区的部门规章、地方人大或政府结合本地实际情况制订的指导本地区蓄滞洪区管理的地方性法规和政策等三个层面上的法规体系相互补充，组合而成。蓄滞洪区管理法规体系结构见图5-1，图中深色部分为拟制订的法律或规章。28图5-1蓄滞洪区管理的法规体系结构图2.近期立法重点为了有效协调各地区、各部门之间权责关系，确保能够依法有效管理蓄滞洪区，建议尽快制订《蓄滞洪区管理条例》，对蓄滞洪区管理的相关问题作出系统明确的规定。建议适时修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，进一步完善补偿机制，建立社会救助、受益区补偿、洪水保险等多种形式的洪水灾害保障体系。四、完善政策体系要根据蓄滞洪区的特点，结合国家主体功能区和省级主体功能区规划，明确蓄滞洪区在省级主体功能区规划中的地位，提出蓄滞洪区需要的政策措施，完善蓄滞洪区的政策体系，建立健全政府宏观调控、市场引导、公众参与的有序发展机制。蓄滞洪区所在地区人《防洪法》《防汛条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》《蓄滞洪区管理条例》《洪水影响评价办法》研究洪水保险有关法规《国家蓄滞洪区财政运用补偿资金管理办法》《蓄滞洪区运用补偿核查办法》《洪水影响评价管理实施细则》各部门关于蓄滞洪区管理的政策和措施省级行政区蓄滞洪区管理办法省级行政区蓄滞洪区运用补偿实施细则有关地区蓄滞洪区管理规定有关地区蓄滞洪区运用补偿实施办法有关地区蓄滞洪区建设项目管理规定国家法律法规和政策性文件蓄滞洪区管理法规体系国务院部门行政规章地方性法规规章29民政府根据蓄滞洪区的洪水及风险特点，组织制订蓄滞洪区经济社会发展规划，提出人口控制、土地利用、产业发展等控制目标和任务。各级政府应制定符合蓄滞洪区管理要求、同时符合市场规律的各类经济政策，切实起到对蓄滞洪区内经济社会活动进行调节的作用，规避和减少居民生命和财产的风险，研究制定的主要政策包括：蓄滞洪区产业结构调整的相关政策，国家和各级政府对蓄滞洪区扶贫与补偿等方面的优惠政策，蓄滞洪区人口控制与管理的相关政策，土地利用相关政策和措施等。要通过财政、金融等一系列政策措施以及产业结构调整、土地使用权转让等市场经济活动，发展具有蓄滞洪区特色的产业，调节蓄滞洪区内的经济社会活动向着良性的方向发展。通过就业培训、技能培训等，帮助群众努力增加经济收入、改善生活生产环境。第二节工程设施和调度运行管理蓄滞洪区工程设施管理应按照《水法》、《防洪法》的要求，采取流域管理与行政区域管理相结合的管理模式，在发挥流域机构监督管理职能的基础上，逐步完善行政区域管理体制和机制。一、工程设施管理蓄滞洪区堤防、进退洪以及隔堤等防洪工程设施，其建设要按照基本建设程序进行，实行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，严格按照招标投标法、合同法和相应的技术标准进行工程建设管理。根据分级负责的原则，防洪工程设施由有审批权限的发展改革或者水行政主管部门审批，流域机构、地方水行政主管部门或蓄滞洪区专管机构负责建设，竣工验收后移交给相应的管理单位。工程项目建设承担单位应具备相应的建设资质，水行政主管部门对技术上进行指导和监督，财务、审计部门对投资和建设过程进行审计督察。管理单位要严格执行水利管理的有关法律、法规和制度，划定工程管理和保护范围，明确工程管理任务，制订工程管理和维修维护制度，保证工程设施的安全，保持规划确定的标准和正常功能，在蓄滞洪水时能及时、有效发挥作用，确保防洪工程和居民生命财产的安全。30二、安全设施和应急避险设施管理1.安全设施管理安全设施主要有安全区（围村埝）、安全台（村台、庄台）和安全楼等形式。集中规划的大型安全区、安全台等安全设施参照蓄滞洪工程设施和乡镇基础设施进行建设和管理，主要由政府组织实施社会化管理。对于较为分散、工程量较少的安全楼以及群众自建的安全设施，多数与群众生活密切相关，可采取国家根据有关标准给予一次性补助，建成后交由受益群众进行管理和维护，逐步实现社会化管理。水行政主管部门或蓄滞洪区专业管理机构平时加强指导和监管，使之在防洪运用时能正常发挥安全避洪作用。2.应急避险设施管理应急避险设施主要包括撤退道路、桥梁、临时避洪、预警预报和防汛应急管理设施。根据分级、分部门负责的原则，建议应急避险设施由地方政府相关职能部门分工负责建设和管理。三、运行调度与应急管理1.运行调度管理蓄滞洪区的调度运用按照国家批准的防御洪水方案或者洪水调度方案执行，江河、湖泊水位或者流量达到国家规定的分洪标准时，由有调度权限的防汛指挥机构批准，决定运用蓄滞洪区。地方人民政府和防汛指挥机构要严格执行蓄滞洪区调度运用命令，负责落实各项分蓄洪措施，提前做好运用前的各项准备工作，积极做好宣传预警预报工作，及时组织居民转移，进行妥善安置，确保区内居民的生命安全。蓄滞洪区运用时，任何单位和个人不得阻拦、拖延；遇到阻拦、拖延时，由有关县级及以上地方人民政府依法强制实施。2.应急管理应急管理是对蓄滞洪区运用过程中可能出现的紧急情况和意外情况所采取的应对措施。主要包括运用预案、指挥决策、工程抢险、居民避难、遇险人员救援、后勤保障、运用评估等。31四、管理设施按照各地水管体制改革的总体安排，建立健全事企分开、管养分离、精简高效、运行协调的管理体制。根据水管体制改革的定岗定员、维修养护经费等定额标准，结合工程设施的实际情况，测算基本支出和维修养护经费，并落实到位。为满足管理、生产和生活的需要，应兴建必要的工程管理设施。根据《河道管理条例》、《堤防工程管理设计规范》和《水闸工程管理设计规范》等水利管理法规以及规程规范的标准，配备必要的管理生产、生活，交通通讯、工程观测以及其他管护设施，以推进蓄滞洪设施的标准化、规范化、现代化管理。第三节风险管理一、人口管理蓄滞洪区应构建统一规划、地方负责、政策引导、综合监管的蓄滞洪区人口控制管理体系，控制区内人口过快增长、引导区内群众外迁或向相对安全的区域迁移、调整区内人口分布，逐步实现减少蓄滞洪区重度、中度洪水风险区域人口的管理目标。蓄滞洪区当地各级地方政府应结合移民建镇、新农村建设和蓄滞洪区运用补偿等政策的实施，研究制定蓄滞洪区人口控制与管理相应的政策措施，制订并落实蓄滞洪区人口控制计划和配套控制办法，引导蓄滞洪区人口外迁。二、土地利用管理蓄滞洪区土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保持蓄洪能力，实现土地的合理利用。蓄滞洪区要切实保护耕地，土地利用应以不影响蓄滞洪能力为前提，首先考虑其农业生产功能，优先发展农业生产；可结合蓄滞洪区建设，加强农业基础设施建设，逐步实施专业化、集约化经营，促进蓄滞洪区可持续发展。蓄滞洪区所在地方政府在组织编制蓄滞洪区土地利用规划、城乡规划时，要与防洪规划相协调，与洪水风险分区相适应，充分考虑洪水风险、经济社会发展要求以及当地实际情况，明确不同洪水风险区域的土地利用方向和功能，确定相应的管理目标和政策，明32确土地开发利用方式调整的要求，使其与蓄滞洪水的要求相适应，维持蓄滞洪水能力。对土地利用实施情况应进行监督、实时评估，针对出现的问题以及防洪形势的变化，对规划进行调整和修订，按照有关规定及时纠正和制止非法开发行为。三、社会经济管理根据蓄滞洪区功能和洪水风险状况，充分利用区内水土资源和劳动力资源，合理发展具有蓄滞洪区特色的区域经济，改善人居环境，提高居民的生活水平。蓄滞洪区社会发展的管理应该坚持政府宏观调控、市场调节的原则。建议蓄滞洪区所在地方人民政府及其相关部门要根据蓄滞洪区资源、经济和分洪运用的特点，制定蓄滞洪区产业发展规划，通过行政、财税和产业政策等手段，调整区内产业结构，使之适应蓄洪运用的要求，实现经济有序发展。水行政主管部门要根据洪水特征等，对蓄滞洪区经济社会发展规划提出建议，对经济社会发展活动进行监督。四、洪水保险研究洪水保险是洪水风险管理的一项必要保障措施，推行洪水保险制度是完善洪水灾害社会化保障体系的重要组成部分。洪水保险目的在于使国家、社会、居民之间合理分摊洪灾损失，并通过保险赔偿，提高恢复生产、重建家园的能力。要开展洪水保险政策研究，研究制定符合我国国情的洪水保险法规。33第六章环境影响评价第一节环境保护目标一、评价目的与范围根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等法律和法规的要求，在编制蓄滞洪区建设与管理规划的过程中应同时进行规划环境影响评价工作。通过环境影响评价，分析规划方案实施可能对生态与环境造成的不利影响，提出对生态与环境影响的预防、减轻、修复或补偿措施，以消除或降低规划造成的不利环境影响，从源头上控制环境问题的产生，使蓄滞洪区建设与经济社会发展和生态环境保护相协调。规划环境影响评价范围不仅包括规划的蓄滞洪区，还包括规划实施过程中可能影响到的蓄滞洪区外其它区域，如工程措施和安全设施建设施工占地范围（指在蓄滞洪区外的施工占地，包括砂石料场、取土场等）及可能影响的区域等，以各类工程措施可能涉及的环境影响区域作为评价重点，兼顾其它区域。二、主要环境保护目标规划环境影响评价范围内的主要环境保护目标为：1.建立较为完善的蓄滞洪区工程措施和安全设施体系，规范蓄滞洪区内人类社会活动，提高防灾减灾能力，改善蓄滞洪区内居民的生活和生产条件，促进蓄滞洪区经济社会的可持续发展。2.改善蓄滞洪区内居民的人居环境，为社会主义新农村建设创造条件。3.恢复或改善规划环境影响评价范围内河流、湖泊、湿地以及相关的自然生态环境系统的环境质量，发挥其综合效益，促进人与自然和谐发展。4.保护规划环境影响范围内的重要生态环境敏感区，如自然保护区、重要湿地、水源保护区等。34第二节主要环境影响分析本次规划的各类工程措施建设需占用一部分土地，并对周围生态环境的影响较大。在蓄滞洪区工程项目建设的前期工作阶段，一方面尽量采取较小占用耕地资源的工程建设方案；对“双退”方式迁居居民，应进行详细的调查研究工作，认真研究安置区的承载能力，提出切实可行的安置方案。在为数较多的居民需进行临时转移或安置的时候，做好转移区内卫生消毒工作，防止水媒性传染病流行，维护转移居民的人群健康。施工期间和蓄滞洪区退水后，及时做好清理工作和卫生消毒工作，保障蓄滞洪区施工人员和居民的身体健康。蓄滞洪区工程建设和安全设施建设时，需要开挖大量的土石方，会造成一定的水土流失。在蓄滞洪区规划设计等前期工作中，应按照水土保持有关法律法规要求，做好水土保持方案编制工作。另外，为维持蓄滞洪区的自然状态，规划在进行蓄滞洪区工程措施、安全设施和公共设施规划布局和方案选择时，将生态环境敏感区的保护作为方案比选的重要因素，已考虑尽量减轻对这些自然保护区、湿地的不利影响。规划实施后，通过逐步构建形成较为完善的工程设施体系、管理体系，提高蓄滞洪区的社会管理和公共服务水平，保证蓄滞洪区能适时适量、安全分蓄洪水，保障人民生命安全和主要财产安全，使蓄滞洪区运用时分洪转移人数大为减少，区内居民的生活生产方式逐步得到转变，促进区内经济社会协调可持续发展，逐步缩小蓄滞洪区与周围地区经济社会发展水平的差距。第三节综合评价与对策该规划的实施对蓄滞洪区的生态环境既有有利影响，同时也会带来一些负面影响，主要表现在蓄滞洪区工程措施和安全设施的建设，可能会对周围生态环境带来一定的影响。从影响时期分析，既有施工期的短期影响，也有运行期的长期影响；从影响性质分析，既有可逆的影响，也有不可逆的影响。只要在规划实施过程中充分重视可能存在的环境影响，采取相应的生态环境保护措施，并根据生态环境对规划实施的响应及时优化调整规划实施方式，规划实施35的不利环境影响可在很大程度上得以减轻或避免，工程与安全建设的正面影响远大于负面影响，从环境角度评价，规划是可行的。一、重要与敏感问题分析蓄滞洪区规划的建设和管理措施实施后，将有效提高区内居民的生活水平、改善生态环境质量，有利于形成与蓄滞洪区特点适应的可持续发展的经济社会体系，但也会对生态环境产生一些负面影响，可能产生的重要与敏感生态与社会环境问题主要有：基本农田保护问题、居民迁移问题、生态环境敏感区（点）的影响问题、人群健康问题等。（一）基本农田保护问题。蓄滞洪区工程措施和安全设施建设将占用一定的土地资源，对于耕地资源紧缺的我国主要江河中下游地区将带来一定的不利影响。（二）居民迁移问题。蓄滞洪区安全建设所产生的居民迁移数量大，虽有助于改善蓄滞洪区居民的生存与发展状况，改善和保护生态环境，缓解人水争地的矛盾，但由于涉及大量的社会问题，对周围生态环境仍将带来较大的不利影响。（三）生态环境敏感区（点）的影响问题。规划的部分蓄滞洪区涉及国家级或省级自然保护区和湿地，但在围堤、隔堤等工程设施建设和安全区、安全台等安全实施建设中，由于涉及到大量的土石方工程量，且施工人员密集，可能会对湿地保护区的珍稀生物带来不利影响。蓄滞洪区工程建设可能造成的局部水土流失和施工期排污量增加，对区内地表、地下水保护区水土保持和城乡供水水源地水质带来不利影响。（四）人群健康影响问题。规划实施后蓄滞洪区分洪运用后所产生的临时转移居民数量大为减少，但对人群健康的不利影响仍不容忽视。长江中下游地区是我国血吸虫病流行的主要地区，在蓄滞洪区建设过程中，施工期间人员密集，若不做好防范工作会威胁施工人员的身体健康。二、对策建议针对规划实施可能产生的主要不利影响，提出如下主要对策措施与建议：1.蓄滞洪区建设要严格贯彻执行《水法》、《防洪法》、《土地管理36法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水土保持法》和《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目水资源论证管理办法》、《地质灾害防治条例》等相关法律、法规，严格按照基本建设程序，编制水工程建设规划同意书、环境影响评价报告，办理土地预审等审批手续，依法加强对蓄滞洪区建设全过程的监督管理。2.蓄滞洪区工程建设要严格贯彻执行国家环境保护法律法规，保护宝贵的土地资源和耕地资源，保护基本农田，有针对性地采取有力措施减少基本农田损失造成的影响。对于居民迁移到区外和安全区域的原有占地，要退建复耕，以充分维护和利用土地资源。3.对于蓄滞洪区建设所产生的居民迁移问题，应按照科学发展观的要求，以人为本，科学规划，在充分论证分析安置区环境容量的基础上，编制切实可行的居民迁移规划，进行妥善安置，避免产生新的贫困人口和生态环境破坏；对于迁移到区外和蓄滞洪区内安全区和安全台上的居民，要切实做好原居住地的耕地复原和工程设施、安全设施建设临时占地的还耕工作，制定复耕、还耕的具体方案、措施，减少总占地规模。4.在蓄滞洪区工程建设项目初步设计阶段，应进行生态环境现状调查工作，尤其是生态环境敏感区（点）的调查，深入了解珍稀生物的生态习性以及影响珍稀生物的控制性因素，了解区内地表、地下水保护区和城乡供水水源地的分布、范围，保护现状及存在问题，针对规划实施可能对重要生态环境敏感区（点）的不良影响，提出相应的避让、减缓和补救等有针对性的保护措施，避免蓄滞洪区工程建设对生态环境敏感区造成不可逆转的影响。5.应严格执行国家关于建设项目的环境保护管理程序，在建设项目前期工作中，重视环境影响评价和环境保护设计工作，制定切实有效的环境保护实施计划；在建设项目施工过程中，保证环境保护的投资，严格执行“三同时”管理制度。6.要加强对蓄滞洪区供水水源地的规划和管理，制定水源地保护管理办法，保证分洪期间居民的饮水安全。7.应结合新农村建设，加强蓄滞洪区内河道水系及农村环境的综合整治工作，改善农村水环境和人居环境；在分蓄洪水位以上，统一规划厕所和人畜粪便、垃圾等废弃物处置场所，避免因蓄滞洪37区环境卫生条件较差，造成分洪蓄水后对人群健康的不利影响。8.加强对蓄滞洪区水环境及生态环境的监测，一方面要对规划实施过程中可能影响的重要生态环境敏感区进行监测，以便及时掌握环境变化，采取相应的对策措施；另一方面要对蓄滞洪区的水环境和生态环境进行常规监测，比较分洪前后的环境变化，为评价分洪对生态环境的影响及蓄滞洪区的生态环境保护和管理提供依据。9.加强规划的项目实施的环境风险评价工作，针对可能发生的重大环境风险问题，制定突发环境事件的风险应急管理措施。38第七章实施方案与效果评价第一节实施方案与建设重点规划近期主要建设运用标准20年一遇以下蓄滞洪区的围堤、隔堤和进退洪控制设施等蓄滞洪工程；重点安排重度风险区人员的避洪安置，建设相应的安全区、安全台、安全楼以及应急避险设施等，对部分重要蓄滞洪区的中度风险区内居民进行安置，建设相应安全设施；主要安排运用几率较高的蓄滞洪区干线撤退道路以及撤退任务较重的主要支线撤退道路建设。第二节资金筹措蓄滞洪区是牺牲局部保全局的防洪措施，其建设事关流域防洪安全的大局，关系着重点地区、重要城市和国家重大基础设施的防洪安全，因此，蓄滞洪区建设与管理所需投资应以政府投入为主。按照中央和地方的事权划分，按照“谁受益，谁投资”的原则，充分考虑地方的承受能力，合理确定中央和各级地方政府的投资比例。在具体制定蓄滞洪区有关项目建设方案和实施时，将进一步核定投资规模和具体资金来源，按建设程序履行审批手续。第三节实施效果评价规划实施后，可基本实现蓄滞洪区适时适量安全分洪，提高蓄滞洪区的调度灵活性，降低或规避生命财产的风险；促进蓄滞洪区经济社会发展，降低蓄滞洪区运用的社会成本；保护或改善蓄滞洪区的生态与环境，经济效益、社会效益等十分显著。一、总体评价规划对蓄滞洪区现有围堤进行除险加固，并新建一部分围堤，堤防等级普遍达标；新建大量的安全区、安全台和避水楼等安全设施以及撤退道路、通讯报警系统等公共设施，生命财产基本处在低风险区内；深化蓄滞洪区管理体制改革，建立或完善适应新时期要求的蓄滞洪区管理制度，加强对各级政府和公众的宣传，提高公众的洪水风险意识，实施一系列蓄滞洪区风险管理计划，蓄滞洪区的39社会管理将逐步规范，人口发展和土地利用将得到有效控制。规划实施后，可基本形成蓄滞洪区的工程措施体系、安全设施体系和公共设施体系，保障蓄滞洪区能适时适量、安全分蓄超额洪水，提高流域蓄滞洪区的调度运用灵活性。二、经济效益由于受蓄滞洪区分洪影响，加之工程措施、安全设施和公共设施严重不足，管理薄弱，致使长期以来蓄滞洪区的经济社会发展水平落后于周边地区。通过蓄滞洪区建设与管理规划实施，可基本形成较为完善的工程措施体系、安全设施体系和公共设施体系，适宜的经济社会发展模式，规范的蓄滞洪区管理制度，灵活调度运用蓄滞洪区，保证蓄滞洪区能适时适量安全地分蓄洪水，保障人民生命财产安全；采取有利于蓄滞洪区经济社会发展的政策措施，逐步缩小蓄滞洪区与周边地区的经济社会发展差距，促进区内经济社会可持续发展。三、社会效益规划实施后，可大大降低蓄滞洪区内居民生命财产受分蓄洪水的影响程度，维护蓄滞洪区正常的生活和生产秩序，改善民生状况，避免因分蓄洪水造成社会不稳定和产生不利的政治影响，对保障蓄滞洪区经济社会的稳定和可持续发展起到重要作用。规划实施后，有助于改善人居环境，提高人民生活水平，有利于和谐社会建设。通过规范蓄滞洪区的人类生产生活活动，提高公众的洪水风险意识，降低分洪的社会成本，促进人水和谐。四、水资源利用与生态环境效益规划的实施，不仅会产生显著的经济效益、社会效益，还将带来显著的水资源综合利用效益和巨大的生态环境效益。规划的蓄滞洪区工程措施和安全设施建设，贯彻了有利于提高水资源利用以及自然保护区、湿地生态系统保护的思路，有利于洪水资源利用和流域生态环境的改善。通过围堤工程建设、进退水控制设施建设，可在增强蓄滞洪区分洪调度灵活性的同时，增强蓄滞洪区蓄洪退水的可控性，从而充分有效地利用洪水资源，提高洪水资源利用程度。通过区外安置、区内安置等措施可减少蓄滞洪区内的人口密度，减少人类活动程度，能恢复和改善自然保护区、湿地的生40态状况，保护生物多样性。加强蓄滞洪区管理，可逐步建立起以土地利用管理为核心、适应社会主义市场经济体制要求的蓄滞洪区管理体制和运行机制，使蓄滞洪区人口和土地利用能得到有效控制，从而达到保护或改善自然保护区和湿地生态环境的目的。41第八章保障措施实现本规划的目标与任务，需要政府强有力的领导，各部门的密切合作，全社会的共同努力。要完善法规，强化执法；要建立健全各项制度，加强分类指导；要依靠科技进步，提高技术服务水平；要制定经济政策，规划经济社会活动；要加强宣传教育，提高全民安全意识的保障措施，确保规划顺利实施。一、加强领导，密切合作加强蓄滞洪区的建设和管理关键在于政府。各级人民政府和蓄滞洪区所在地人民政府要切实加强对蓄滞洪区的建设和管理，加强蓄滞洪区建设的统筹协调。政府领导班子和领导干部要把蓄滞洪区建设和管理放在全局工作的重要位置，把握方向、制定计划、整合力量、营造环境，切实担负起领导责任，确保蓄滞洪区建设和管理工作的有序进行。二、完善法规，加强管理蓄滞洪区是江河防洪体系的重要组成部分，是我国防御江河大洪水和特大洪水的重要措施。要实现蓄滞洪区能够适时适量的安全运用，除了要加强蓄滞洪区的建设外，必须加强蓄滞洪区的管理工作。完善蓄滞洪区建设和管理的法规制度体系，对全面推进依法加强蓄滞洪区的建设和管理具有重大意义，是实现社会和谐的法治基础。三、分类指导，全面推进根据蓄滞洪区在防洪体系中的地位和作用、运用几率、洪水特点与风险分布、区内社会经济和资源环境等状况，分类分区有针对性地分别采取不同的工程建设措施，不同的安全建设模式，不同的调度运行方式，不同的社会管理模式，不同的经济社会调节政策等，因地制宜地全面加强蓄滞洪区的建设和管理。蓄滞洪区建设与管理涉及多方利益和矛盾，要深入群众和基层，科学调查分析影响社会和防洪安全的矛盾和问题，从实际出发，自觉地按规律办事，有重点、分步骤地持续推进蓄滞洪区建设和科学管理。42四、增加资金投入，完善经济政策完善蓄滞洪区建设投入机制。各级政府要把蓄滞洪区安全建设列入同级国民经济和社会发展计划，保障蓄滞洪区安全建设有稳定的投入，并根据社会经济发展的水平逐年增加。中央财政要加大对蓄滞洪区建设的支持力度。研究制定蓄滞洪区经济建设的相关政策措施。研究蓄滞洪区人口控制、土地利用管理等相关政策和措施和蓄滞洪区产业结构调整的相关政策建议，落实蓄滞洪区应用补偿、扶贫救助等方面政策，建立系统的社会化扶持与救助机制和保障体系。研究制定蓄滞洪区维护的经济政策。要抓紧制定蓄滞洪区维护管理的经济政策，明确蓄滞洪区维护的经费渠道。五、依靠科技进步，提高管理水平要针对蓄滞洪区建设与管理中出现的新形势、新情况、新问题，对蓄滞洪区的工程建设、管理制度、政策措施等重大问题进行深入研究，做好工程建设项目的前期工作，提高蓄滞洪区建设和管理的技术水平。通过分析研究大江大河防洪工程与社会经济状况和蓄滞洪区的洪水特点等，编制蓄滞洪区洪水风险图，为规范管理、安全运用，指导经济结构和生产布局调整，建设和完善补偿救助等社会保障体系提供科技支撑。积极培训蓄滞洪区社会管理人才，提高管理人员素质。六、加强宣传教育，增强公众参与蓄滞洪区建设与管理事关区内人民生命安全。因此，要按照构建社会主义和谐社会的要求，以对国家和人民高度负责的精神，充分利用广播、电视、报刊等新闻媒介和教育体系，加大宣传教育力度，在全社会树立蓄滞洪区安全建设的责任感和紧迫感，提高全社会的安全意识，使社会公众普遍接受承担洪水风险的理念，形成全社会支持蓄滞洪区安全建设的氛围，切实加强蓄滞洪区建设和管理工作。',)