特许经营项目操作要点指导意见

('特许经营项目操作要点指导意见为规范我省市政公用事业特许经营活动，维护特许经营者和消费者的合法利益，根据《中华人民共和国招标投标法》和《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》等法律法规的规定，制定本指导意见。该指导意见主要是针对《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》中第二条第(一)、(二)款，即城市供水、供气、城市污水处理和生活垃圾处理等项目实施特许经营而言，对于市政公用设施的养护、出租车经营权出让和生活垃圾的清扫保洁及清运等项目实施特许经营，则不一定完全按照该指导意见执行。一、实施特许经营项目的基本程序1．制定特许经营项目的实施方案按照《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》第九条的规定，对于拟采用特许经营方式运作市政公用项目的，首先应制订特许经营实施方案，按程序报省建设厅厅备案。对于采取BOT(建设—经营—移交)方式实施的项目，该阶段主要是确定项目的建设规模、特许经营期限、投资回报方式、产品价格测算、投资者应具备的条件及选择方式、政府承诺和保障措施等方面的问题。同时，此阶段政府还应该按照国家的基本建设程序完成项目立项审批和可行性研究报告编制工作，降低招标后项目审批的风险，提高投资者参与项目的积极性。对于采取TOT(转让—经营—移交)方式实施的项目，该阶段主要是明确转让资产的价值、特许经营期限、投资回报方式、产品价格测算、投资者应具备的条件及选择方式、政府承诺和保障措施等方面的问题。因此，在制定实施方案之前，必须完成对待转让企业资产的评估工作。实施方案的制定，重点在于对产品价格的测算。各地要在项目可行性研究报告或资产评估报告等资料的基础上，委托有关中介机构对产品价格进行认真测算，因为产品价格将是招标文件中一个十分重要的指标，必须在与投资者进行谈判之前测算出产品价格，不能根据谈判时投资商的总投资来推算：产品的价格，这样推算出的产品价格缺乏对消费者承受能力和当地经济发展水平等因素的综合考虑，只能代表投资者单方面的想法。2．招标准备在完成项目立项审批(可行性研究报告编制)、资产评估和项目实施方案制定工作后，即可着手准备招标工作，该阶段的目的是为招标工作做好各方面的准备，具体工作内容为：(1)成立招标委员会和招标办公室；(2)聘请中介机构，包括专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计单位；(3)进行项目技术问题研究，明确技术要求；(4)准备资格预审文件，制定资格预审标准；(5)准备招标文件、特许经营协议，制定评标标准。3．资格预审在媒体上发布招标公告或邀清对项目有兴趣的公司参加资格预审。参加资格预审的公司应提交资格申请文件，包括技术力量、工程经验(经营经验)、财务状况、履约记录等方面的资料。招标委员会应该组织资格预审专家组，对这些文件进行比较分析，拟定一个数量适当和参加最终投标的备选名单，并在招标文件准备就绪后，发出资格预审结果通知，同时向获得投标资格的投标人发出投标邀请书。4．评标投标截止后，招标委员会将组建评标委员会，按照招标文件中规定的评标标准对投标人提交的标书进行评审，得出参与合同谈判的中标人顺序。5．合同谈判评标后，招标委员会应邀请中标者与政府进行合同谈判。在特许经营协议签订之前，政府和中标人都必须准备花费相当的时间和精力进行谈判和修改合同。如果政府与排名第一的中标候选人不能达成协议，政府可能会转而与排名第二及其之后的中标候选人进行谈判。6．融资与审批谈判结束且草签特许经营权协议后，中标人应报批《可行性研究报告》，并组建项目公司。项目公司将正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，项目公司与政府正式签订特许经营权协议。至此，项目的前期工作全部结束，BOT项目进入设计、建设、运营和移交阶段；TOT项目则进入运营和移交阶段。二、实施特许经营应注意的问题1．关于特许经营者的选择方式根据《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条的规定，有招标、拍卖和直接委托等三种方式，这三种方式是有针对性的。对于不同的行业，采取的方式是不同的。对于供水、管道燃气、污水处理、垃圾处理等项目，应首先采用招标方式，如果采用了招标方式不能确定投资者，则可以采取直接委托方式；而以TOT模式来运作此类项目，则仍然应采用招标或直接委托的方式进行，不宜采取拍卖的方式来选择投资者，因为这类项目都存在自然垄断和排他等属性，其产品不进入流通领域，不参与市场竞争，且其投资回报是靠向消费者收费来偿还，拍卖的价格不论是高于或低于原有资产的评估价值，都对政府不利。高于原值，必然导致产品最终价格升高，低于原值，则导致国有资产的流失。这里要强调的是，特许经营项目的招标和工程建设项目招标有着本质的区别。特许经营项目的招标确定的是进入谈判的投资商顺序，即第一谈判人、第二谈判人和第三谈判人政府先与第一谈判人进行特许经营合同的谈判，谈判双方如能达成一致，则进入下一步的具体实施工作；如政府与第一谈判人不能达成一致意见，则政府将依序与下一位谈判人进行特许经营合同的谈判，直至达成一致意见。而工程建设项目的招标一旦中标人确定，则不能更改，由中标人负责项目下一步的具体实施。2．关于在特许期限内用项目资产进行融资按照《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》第十六条的规定：擅自将所经营的市政公用设施进行处置或者抵押的，授权主体有权责令其限期改正，并依法采取临时接管等措施督促其履行义务。因此，特许经营者出于融资的需求，需要将项目资产进行抵押，或者将特许经营权中对项目预期收益权进行置押，都必须征得特许经营权授权主体的同意，政府要对整个项目融资过程采取有效的监管，确保融资资金用于本项目上。同时，还应采取相应措施，确保特许经营者按照《贵州钎口政公用事业特许经营管理办法》第五条的规定，在无外债的情况下，特许经营者按照城市规划投资建设的市政公用设施，在特许经营期满或者终止后，无偿归政府所有。3．关于对BOT项目设计、建设和运营阶段的监管由于BOT项目最终要由政府或其指定机构接管并在相当长的时间内继续运营，同时其产品价格涉及广大人民群众的根本利益，所以政府部门必须对项目的设计、建设、材料设备采购和运营阶段实施有效的监管。具体内容有：一是对设计方案、施工图进行审查，主要从方案的合理性和节约投资角度进行考虑；二是对建设全过程的施工质量进行监督；三是对主要材料设备的采购进行监管；四是对运营过程中对设施正常的维护和更新进行监督。4．关于特许经营协议文本我厅最近转发了建设部制订的供水、管道燃气、垃圾处理等三类项目的特许经营协议示范文本，各地要认真进行研究，在实施特许经营过程中，政府应尽可能自己提供谈判用的特许经营协议文本。同时，特许经营协议文本中还应注意以下几方面的问题。第一，各地制订的特许经营协议文本应满足《贵州省市政公用事业特许经营管理办法》第十三条的框架要求，然后根据项目自身的特点进行调整；第二，在合同谈判中，应明确风险责任。对于不属于任何一方的风险，由双方共同承担。对于不可抗力风险，则主要通过保险来承担，如不可抗力风险不能通过保险来解决，但可以区分导致不可抗力风险的原因，则由造成不可抗力风险的一方承担；如既不能通过保险来解决，又不能区分导致不可抗力风险的原因，则由双方共同承担。第三，特许经营协议文本应对特许经营期满时移交资产的情况进行定性和定量的约定保证项目资产能继续正常运行。',)