集体经营性建设用地入市流转价格评估初探——以佛山市禅城区一宗集体工业用地流转出让价格评估为例

('集体经营性建设用地入市流转价格评估——初探以佛山市禅城区一宗集体工业用地流转出让价格评估为例摘要：《土地管理法》修正案通过后，明确集体经营性建设用地可在符合规划和用途管制前提下入市流转。本文通过对集体经营性建设用地等概念、集体经营性建设用地入市意义、入市问题研究现状进行分析，并基于《农村集体土地定级与估价技术指南》（T/CREVA1201—2021），结合笔者从事的估价实务项目进行实证分析，以期对集体经营性建设用地入市涉及的价值量化问题进行探索研究。关键词：集体经营性建设用地入市、集体工业用地、价格评估一、引言十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《土地管理法》修正案，修正案自2020年1月1日起施行（以下简称“新《土地管理法》”）。新《土地管理法》其中一个亮点是破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。集体经营性建设用地入市有利于保护农民集体利益，为农村经济发展注入活力，对推动城乡融合、乡村振兴发展具有重要的现实意义。在集体经营性建设用地入市过程中必然涉及价值和收益的厘定，与之相关的土地价格评估具有现实研究意义。目前，集体土地入市流转价格评估实务较少，市场上难以找到可供参考的集体土地成交价格案例，评估中对如何一方面借鉴现有国有建设用地价格评估规范，另一方面也符合《农村集体土地定级与估价技术指南》提出了技术要求。本文结合一宗位于佛山市禅城区的集体建设用地流转出让价格评估项目实例，对集体经营性建设用地入市流转价格评估进行一次探索。1.相关概念辨析1.集体经营性建设用地集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地[1]。1.集体经营性建设用地入市根据新《土地管理法》及有关规定，集体经营性建设用地入市，是指农民集体以土地所有者身份通过公开的土地有形市场，依法将集体经营性建设用地使用权在一定期限内以出让、出租、作价出资（入股）等有偿方式交由单位或者个人使用，并以书面合同约定与土地使用者权利义务的行为。1.集体经营性建设用地价格集体建设用地使用权价格，是指集体建设用地，对应于不同用途和权能特征，在公开市场或特定市场条件下形成的权利价格（无特殊说明时，一般指公开市场条件下形成的，一定年期的权利价格）。按照土地利用方式可以分为集体经营性建设用地使用权价格、宅基地使用权价格、其他建设用地使用权价格[2]。1.集体经营性建设用地入市的意义集体经营性建设用地入市，对于优化土地资源配置、促进农民增收、实现乡村振兴发展战略具有重要意义。（一）有助于优化土地资源配置，促进土地市场健康均衡发展当前我国农村土地利用普遍存在粗放、低效问题，新《土地管理法》出台后，允许集体经营性建设用地入市，有助于鼓励农民集体提升土地集约节约利用的意识，激活土地要素，提高土地资源配置效率，将闲置、分散的村庄建设用地用于乡镇建设，一定程度上缓解城市建设用地资源紧张的情况，促进城乡建设用地市场协调统一、健康发展。（二）有助于促进农民集体增收，增强农民幸福感根据《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，全年全国居民人均可支配收入32189元，其中城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元，农村居民人均可支配收入与城镇居民人均可支配收入差距较大，并低于全国居民人均可支配收入水平。可见农村居民收入仍有很大增长空间。集体经营性建设用地入市，有助于释放土地制度改革红利，盘活农村集体土地资源，促进集体土地资源有序合法流转，显化集体土地价值，从而增加农民集体财产性收入，切实增强农民的获得感和幸福感。1.有助于激发农村土地活力，实现乡村振兴战略十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。《国家乡村振兴战略规划（2018-2020年）》明确指出要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。可见，改革农村土地制度，挖掘农村土地价值潜力对于实施乡村振兴战略至关重要。集体经营性建设用地入市，是对深化农村土地制度改革要求的落实，有助于土地要素资本化、市场化，激发农村土地生产活力，助推乡村振兴战略实现。四、集体经营性建设用地入市问题研究现状集体经营性建设用地入市意义重大，有些学者对入市过程中面临的困境予以关注。陈寒冰认为集体经营性建设用地入市面临制度不规范、监督管理难落实、收益分配机制标准不统一的困境[3]；李太淼从入市对“征地”冲击、入市与城镇化建设矛盾、如何处理入市与土地增值收益公平分配等角度对入市面临问题进行剖析[4]；康建英等人认为农村土地分散、村民民主自治意识不强、农村农业产业基础设施落后会制约集体经营性建设用地入市[5]。另外，近年有部分学者着眼于集体经营性建设用地价格相关问题研究。牟晓庆、喻瑶、李杰等学者[6-8]采用特征价格模型对集体经营性建设用地入市价格机制（影响因素）进行探讨；王丽英等学者认为集体经营性建设用地价格评估具有适用城镇土地基本估价方法的理论和实践基础，但需对价格评估基本方法模型进行完善[9]。以上专家学者的探讨成果为研究集体经营性建设用地入市问题提供了借鉴，但鉴于现阶段土地出让市场以国有建设用地为主，集体土地流转在全国30多个试点城市普遍处于起步阶段，集体土地流转出让成交少，致使针对入市过程中土地价值的量化厘定研究较少。新编制实施的《农村集体土地定级与估价技术指南》（T/CREVA1201—2021），虽然为集体土地价格评估提供了技术思路、技术方法等的基本指引，但由于以往集体土地流转出让评估委托业务较少，可参考价格资料有限，具体评估实务中会出现一系列有待探索的问题。譬如：如何确定评估方法选取的合理性，如何协调集体土地价格与当地国有建设用地价格差异，如何考虑具体参数差异问题等。五、集体经营性建设用地流转价格实证研究虽然已有学者对集体经营性建设用地入市价格影响因素进行了研究，但是结合笔者日常估价工作经历，目前集体经营性建设用地估价实务中存在一些难点。例如，集体经营性建设用地评估尚有待像《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）形成系统完善的估价方法体系、土地估价模型；集体经营性建设用地普遍缺乏市场流通，可供参考的市场成交案例较少；集体经营性建设用地价值与国有建设用地价值差异难以把握；土地增值收益难以确定等。新《土地管理法》出台后，中国土地估价师与土地登记代理人协会紧跟政策导向，为规范农村集体土地价格评估，发布实施了《农村集体土地定级与估价技术指南》（T/CREVA1201—2021），犹如一盏明灯，为估价行业从业者提供了技术指引方向。本文基于上述技术指南，结合估价实务项目进行实证分析，将理论与实践相结合，以理论指导实践，以实践进行探索反馈，与各位同行进行交流。1.项目基本情况介绍佛山市有限公司因确定集体土地使用权流转出让市场价格的需要，委托我公司对其位于佛山市禅城区号的207142.33平方米工业用地的土地使用权市场价格进行评估。地价定义为：估价对象在估价期日2020年4月15日，土地开发程度设定为宗地红线外“五通”（通路、通电、供水、排水、通讯）及红线内场地平整，土地用途设定为工业用地，土地使用年限设定为工业用地流转出让年限50年，在设定规划利用条件下正常市场条件的集体建设用地使用权市场价值。（备注：佛山市有限公司于估价期日为估价对象土地使用者，其为佛山市禅城区村集体组织成立的全资公司，代表村集体作为土地集体流转出让主体。）（二）估价方法选择除参照遵循《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）相关规定，根据《技术指引》，集体经营性建设用地使用权价格评估可考虑采用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法和公示地价系数修正法。评估方法选择的分析：估价对象土地性质为集体建设用地，估价对象所在区域内类似集体工业用地使用权的市场成交实例极少且难以收集信息，因此不适宜采用市场比较法；估价对象设定土地用途为工业用地，周边工业开发完成后多为自用，同一供需圈内缺乏同类型开发物业的销售案例，难以合理确定开发完成后的房地产价值，因此不适宜采用剩余法评估；估价对象设定土地用途为工业用地，其地价与现在及未来的开发价值关系密切，从成本累积方式得出的积算价格难以体现其价格水平，故不宜采用成本逼近法进行评估。估价对象所在的禅城区有制定并公布实施集体建设用地基准地价及修正体系，估价对象位于基准地价覆盖范围内，且有相应计算宗地地价的修正体系和公式，因此可以选用基准地价系数修正法（公示地价系数修正法）进行评估；另外通过市场调查，近期估价对象附近地区有一定类似集体工业用地的出租案例，客观租金可以通过比较法进行测算，因此可采用收益还原法进行评估。综上所述，在本次评估中，通过实地勘察，认真分析调查收集到的资料，在确定估价原则的基础上，根据估价对象的实际情况，结合估价目的，决定采用基准地价系数修正法和收益还原法两种方法对估价对象进行评估。（三）地价测算结果经测算，运用基准地价系数修正法得到的估价对象单位地面地价为814元/平方米，运用收益还原法得到的估价对象单位地面地价为1890元/平方米。两种估价方法得到的测算结果差异较大。考虑到收益还原法中租金的计算是通过市场上真实成交的价格进行修正而推算出来，以此为基础的收益法测算结果比较接近目前的土地市场实际情况，具有较高的参考价值；而基准地价一般作为政府管理地价的参考，且地价更新存在一定的滞后性，从而导致利用基准地价修正系数法的测算结果低于市场价格水平，可参考性一般。根据当地土地市场情况，结合笔者的估价经验及对估价对象的区域因素和个别因素特点进行综合分析后，决定采用加权算术平均值作为最终估价结果，其中基准地价系数修正法取权重为0.1，收益还原法取权重为0.9，则最终地价测算结果为：814×0.1+1890×0.9=1782元/平方米（单位地面地价）。（四）集体工业用地与国有工业用地地价比较综上测算分析过程，集体工业用地地价测算结果为1782元/平方米（单位地面地价）。为了进一步探讨集体工业用地与国有工业用地地价差异问题，笔者通过对近年来估价对象所在区域国有工业用地市场成交数据进行整理分析（详见下表）。近年佛山市禅城区国有工业用地出让成交数据表序号地块位置地块用途竞得方土地面积（平方米）成交地面地价（元/平方米）地块开发要求1佛山市禅城区佛山一环东侧、利源二路北侧地块工业用地佛山市国星光电股份有限公司40087.911135根据挂牌出让文件，地块对于产业引进、地块竞得方纳税强度、投资强度等方面有限制要求2佛山市禅城区佛山一环东侧、利源一路南侧工业用地佛山市国星光电股份有限公司14053.1511293佛山市禅城区横十四次干路北侧、横一路工业用地佛山联东金粤实业有限46195.561546南侧、规划25米路西侧公司（备注：上表根据佛山市公共资源交易网公布的国有工业用地出让成交数据整理而得）从市场价格水平来看，项目测算得到的集体工业用地价格为1782元/平方米（单位地面地价），区域国有工业用地价格为1129-1546元/平方米（单位地面地价），就本项目而言，集体工业用地价格与国有工业用地价格差异不大，甚至高于国有工业用地价格。结合政策因素、区域因素和个别因素进一步进行分析，二者价格差异原因主要有：一、项目所在的广东省、佛山市已出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》、《佛山市禅城区农村集体资产交易管理办法的通知》等政策文件，为集体经营性建设用地流转提供了完善的配套政策支持；二、项目所在区域国有工业用地在产业引进、地块竞得方纳税强度、投资强度、环保要求等方面均有一定限制，而集体工业用地相对限制较少；三、项目所在位置交通便捷程度较高，产业集聚度较高，整体工业区位较优，村集体将集体经营性建设用地流转的意识较强，集体工业用地流转具有一定优势，最终反映在地价水平上。另外，根据笔者接触评估案例的经验结合集体建设用地价格评估的特点，建议集体土地价格评估实务中需关注以下因素。一、协助委托方明确估价目的，确定价值类型。在估价的基本事项中，估价目的居“龙头”地位，先明晰估价目的至关重要。现实中集体土地评估业务的委托方一般为村集体，受制于其对法律法规的理解程度、对评估业务的认识，可能未能清晰表达对估价报告的预期用途或对估价的实际需要，因此评估师需在了解项目背景基础上运用专业知识，更要运用耐心、细心协助委托方结合委托需求、集体土地权益、集体土地流转方式等综合分析、明确估价目的，进而确定价值类型；二、严格执行估价程序，履行勤勉尽责职责。《农村集体土地定级与估价技术指南》为广大评估师从事集体土地评估业务提供了技术指引，但目前可参考的集体土地价格评估实务案例相对较少，暂未形成完善的估价参数、估价案例信息数据库，评估师需关注执业风险，严格执行落实估价程序，多方面收集项目信息、估价资料，尤其注意结合当地集体土地流转政策、土地流转情况等综合判断、选择合适的估价方法、估价参数，以保证估价结果的客观性和公正性。六、结语集体经营性建设用地入市，是对农村土地制度改革的重大举措，具有重要现实意义。笔者基于《农村集体土地定级与估价技术指南》，结合估价实务项目进行实证分析，是对集体经营性建设用地估价实务的探索和对相关研究的补充。本文以佛山市禅城区一宗集体工业用地流转出让价格评估为例，对集体工业用地和国有工业用地的价格差异进行了研究分析。但本项目是一个个案，不同地区不同规划性质用地、入市配套政策差异、产业发展程度差异、集体流转意识强度差异等可能会得出截然不同的结论。例如相关调研显示，在区位和其他规划条件相同情况下，集体商业地价通常低于国有商业用地[9]。因此有关于集体经营性建设用地的价格评估仍需要各位同行不断贡献案例、互为反馈、加深研究。“路漫漫其修远兮”，集体土地价格评估之路仍任重道远，有赖各位估价同行不断钻研探索，共同为助力集体经营性建设用地入市、集体土地市场的发展贡献智慧、添砖加瓦。参考文献[1]银监会国土资源部.农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法[Z].2016-5-13.[2]中国土地估价师与土地登记代理人协会.关于印发《农村集体土地定级与估价技术指南》（T/CREVA1201—2021）[Z].2021-8-1.[3]陈寒冰.农村集体经营性建设用地入市：进展、困境与破解路径[J].现代经济探讨,2020(7):112-117.[4]李太淼.农村集体经营性建设用地入市的难点问题论析[J].中州学刊,2019(1):43-49.[5]康建英,张雨涵,张红秀.农村集体经营性建设用地入市的问题及对策探析[J].商业2.0（经济管理）,2020(11):339-341.[6]牟晓庆,李秀霞.农村集体经营性建设用地入市的价格机制研究[J].上海国土资源地,2017(2):73-76.[7]喻瑶,余海,徐振雄.农村集体经营性建设用地入市价格影响因素研究——基于湖南省浏阳市数据的分析[J].价格理论与实践,2019(11):33-36.[8]李杰,陈英,谢保鹏,裴婷婷.集体经营性建设用地地价影响因素研究[J].国土与自然资源研究,2021(4):43-48.[9]赵松.地价评估视角下集体土地市场建设若干问题——兼谈《农村集体土地价格评估技术指引》[J].中国土地,2020(6):12-14.——————————————个人简介：马俏雯：女，中国房地产估价师、资产评估师，主要研究方向为房地产土地价格评估、价值咨询、城市更新和自然资源领域，已发表文章有《发展住房租赁市场与房地产估价服务相辅相成》、《森林资源生态价值核算研究——以中山市五桂山生态保护区为例》等。3',)