上海市邮轮旅游经营规范Shanghai.docx

('《上海市邮轮旅游经营规范》起草说明一、立法必要性与可行性邮轮旅游经过几年的发展，目前已成为我国旅游业的重要业态，上海邮轮港口已成为全球排名第八位的世界级邮轮母港.2015年上海口岸出入境(港）国际邮轮６８8艘次,邮轮旅客163万余人次。国家也非常重视邮轮旅游发展，无论是国务院还是沿海各省市政府,都在旅游业发展规划和政府促进旅游业发展的文件中，对邮轮旅游给予了重点关注和专门论述。但邮轮旅游发展中也暴露出了不少问题,主要是国外邮轮企业运营规则与我国法律、旅游消费习惯有所不同、冲突；邮轮消费纠纷频发，屡有滞留邮轮事件出现;邮轮旅游法律关系复杂，突发事件处置难度、成本都很大。因为缺乏邮轮旅游相应规范，政府、邮轮公司、旅行社、码头、游客各主体之间的权利、义务、责任边界不清,导致上述问题难以厘清关系,难以有效解决,已严重制约了邮轮旅游的发展,也损害了各方的合法利益和正常的社会公共管理秩序。面对出现的问题,各级政府、邮轮公司、旅行社、码头、游客等各方面均希望予以规范，以法律规范性文件的方式将邮轮旅游纳入法制监管范畴，解决邮轮旅游长期悬而未决的问题.多年来,面对出现的问题,业界已开展了大量的研究。由相关研究机构出版的邮轮产业发展报告，每年都有专门篇幅论述邮轮旅游的规范问题。司法机关也有多篇论文专门研究邮轮旅游法律关系。201３年,市旅游局、市消费者权益保护委员会、市律师协会联合成立针对邮轮旅游发展和邮轮消费若干问题的调研组，对邮轮旅游发展和消费过程中涉及的若干法律问题进行深入、全面调研,完成了《关于邮轮旅游行业发展和邮轮消费若干问题的研究报告》。上海市交通委员会２０14年邮轮系列课题中的《邮轮船票销售和凭票上船制度》也对邮轮旅游的基础法律关系做了详细研究。市旅游局、市交通委近年来在邮轮旅游规范方面也调研、制定了一批规范性文件，已初步积累了管理规范的实践经验.2０13年，市旅游局、市交通委联合进行了“上海市处置邮轮旅客滞船事件应急工作机制”的专项调研.２０14年市旅游局制定的《上海市处置旅游突发事件专项应急预案》中,设置了专章“发生在本市邮轮滞留事件处置基本程序”。2015年9月,市旅游局与市工商局共同制定的邮轮旅游合同示范文本已经发布。通过上述调研和文件制定的积累，加上历年来市旅游局、市交通委作为处置邮轮旅游突发事件的重要组成单位参与处置了大量突发事件,对邮轮旅游的历史沿革、发展现状、规制难点等都有了较深刻的认识。以上工作积累都为制定邮轮旅游专门规范奠定了扎实的基础。二、立法依据与经过２01４年,修改后的《上海市旅游条例》第五十九条新增规定“市旅游、交通行政管理部门应当制定邮轮旅游经营规范”。２015年，市旅游局会同市交通委正式启动《上海市邮轮旅游经营规范》的起草制定工作，先后召开邮轮公司、旅行社、港口码头、行业协会座谈会三次，到上海国际客运中心、吴淞邮轮港、歌诗达邮轮公司、皇家加勒比邮轮公司实地调研。形成《上海市邮轮旅游经营规范（征求意见稿）》后，分别召开了旅行社、邮轮公司意见征求座谈会,并在市旅游局和市交通委政务网上公开征求意见。起草组对各方反应的意见认真研究，对合理建议充分采纳，多次修改,并经市旅游局法律顾问刘巍嵩律师做了法律审核。三、解决的主要问题(一)分类规范本规范将邮轮旅游产品区分为两大类：包价旅游产品、船票销售.本规范既允许就邮轮船票进行单独销售，也允许将邮轮船票和岸上观光活动打包成包价旅游产品向旅游者销售。但两种模式的管理要求完全不同。单船票销售作为委托代理进行管理，而包价邮轮旅游产品按照《旅游法》包价旅游产品进行规范。（二)资质要求无论是包价旅游产品还是单船票销售,本规范都设置了资质要求.单船票销售允许邮轮公司在国内设立的船务公司直接销售邮轮船票，也可以委托取得《国际船舶代理经营资格登记证书》的有资质的经营主体销售邮轮船票。经营出境包价邮轮旅游业务或者代理销售包价邮轮旅游产品的的，应当取得旅行社经营出境旅游业务许可。（三)合同管理本规范的核心制度设计是“两个功能、三个合同”。“两个功能"指邮轮兼具旅游目的地和交通工具两种功能.“三个合同”指本规范用三种合同关系梳理、界定了邮轮旅游的主要法律关系。１、邮轮船票——邮轮公司与旅游者之间的合同关系邮轮公司向旅游者销售邮轮船票，构成了一种合同关系.这种合同关系以船票为体现形式。用船票来明确、体现邮轮公司与旅游者的合同关系得到意见征求单位绝大多数的认可，也符合邮轮业乃至船舶客运业的长期惯例。旅行社代理邮轮公司进行船票销售，为委托代理行为，其行为法律后果仍由邮轮公司直接承担，不改变邮轮公司与旅游者之间的合同关系。2、邮轮船票销售、代理合同邮轮公司和旅行社应当就邮轮船票销售、代理签订书面合同,以明确双方的委托代理关系，本质是商事合同，但因其与另两个合同关系有密切联系,故本规范亦对此加以规范。船票销售代理模式无论是单卖船票还是“切舱”、“包舱”，只是船票销售数量、付款方式的差别，只要不将船票打包成一价式的包价旅游产品，均不改变船票销售的委托代理的基础法律关系。3、邮轮旅游合同旅行社将邮轮船票和岸上观光活动打包成包价旅游产品向旅游者销售的,构成《旅游法》所称的包价旅游产品，应当与旅游者签订包价旅游合同-—邮轮旅游合同。可以参照、使用上海市工商局、上海市旅游局制定的《上海市邮轮旅游合同示范文本(201５版)》.(四）旅游者保障的制度设计对于旅游者的权益保障,本规范做了多方面的制度设计。1、按照中国旅游者消费要求和习惯，对邮轮设施、设备的设置做出要求。如第六条：邮轮上与旅游者安全相关的设施设备、安全标识、使用说明等有文字说明的,应当配置中文说明。2、针对长期以来邮轮公司不提供中文文本的弊端,要求邮轮旅游中的各类文本应提供中文.3、对三种合同的条款内容做了规定,强化对旅游者权益保护,改变邮轮公司合同文本中的不合法条款。4、维护司法主权,改变邮轮公司以司法管辖方式事实上剥夺中国旅游者合法维权的渠道.如第十一条规定：船票应从有利于解决邮轮消费纠纷角度出发,充分考虑连结点的关联性，按照便利中国旅游者维护合法权益的原则确定司法管辖地和适用的法律。5、要求以重要合同条款说明、行前说明会等多种方式履行特殊告知义务，使旅游者正确认识、理解邮轮旅游，减少纠纷产生。６、明确了邮轮旅游纠纷处置的企业责任主体。本规范明确了旅行社代理销售、购买邮轮船票产生纠纷的处置主体,明确了包价邮轮旅游产品产生纠纷的处置主体.特别是包价邮轮旅游产品,第一次明确了处置机制，即：邮轮旅游合同服务发生纠纷的，由组团社牵头负责纠纷解决。因邮轮公司的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，或者因邮轮航程取消、变更发生纠纷的,由邮轮公司牵头负责纠纷解决,旅行社应当协助纠纷解决.(五)其他问题说明1、关于邮轮旅游的基础法律关系经长期调研和反复听取各方意见,起草组认为就目前邮轮旅游发展现状看，邮轮兼具交通工具和旅游目的地性质，邮轮合同兼具旅游合同和承运合同性质.在邮轮旅游规范中,邮轮公司、旅行社应共同承担相应职责。即使在旅行社包船并将邮轮产品打包成一价式旅游产品情况下,仍不宜将邮轮公司简单界定为旅游辅助服务人,而应作为公共交通经营者，承担承运人的相应责任。即旅行社将邮轮旅游打包成包价邮轮旅游产品,则岸上观光、船上服务由旅行社承担责任,邮轮公司应就邮轮承运义务与向游客承担法律责任。至于销售船票，无论销售方式是单售船票还是旅行社包船、切舱,如不包含岸上观光内容，则其法律关系应为委托代理关系，邮轮公司应就邮轮承运与船上服务向游客承担法律责任。上述基础法律关系界定原则贯穿本规范全文。２、关于“邮轮旅游”定义目前的邮轮旅游基本是出境旅游,将来可能会有“公海游"、“沿海挂靠”等更多形式。因此，目前的“邮轮旅游"定义仍界定为出境旅游,这是目前规范的需要。无陆上目的地、中转地及沿海挂靠的邮轮旅游可参照本规范。有单位提出在邮轮旅游定义中，突出邮轮豪华程度。我们认为以船舶的豪华程度进行法律属性的区分欠缺科学性，而应以船舶的功能进行区分。邮轮与客轮的主要区别应在于邮轮必须具备船上的游览休闲设施、住宿、餐饮、娱乐和到岸观光安排。故本规范中所称的“邮轮旅游”不包括仅以运输为目的而不提供船上旅游服务的海上旅客运输行为。3、关于适用范围目前上海的邮轮旅游有母港，也有停靠港。停靠港很少有问题，不是规制的重点.因此本规范适用范围是以上海港为母港的邮轮所属的邮轮公司.旅行社、码头等经营主体也是以上海为基础,但考虑到外省市旅行社经营邮轮旅游规模已很庞大,出现问题也较多。因此，在适用范围设置上本规范落脚点为“在本市行政区域内从事邮轮旅游经营的行为”.依“行为地"来确定管辖范围可以将外省市旅行社经营行为也纳入监管范围,为本市有效监管邮轮旅游发展提供必要空间。4、关于邮轮航线变更的决定权海上航行专业性极高，国际海事规则已建立有成熟规则，该权限国际公认应由船长掌控。同时针对有关滞留事件中个别游客对航线变更决策的质疑，吸取相关船难事件的经验、教训，起草组认为在旅游安全问题上必须坚持底线思维，不能有任何模糊.故本规范明确了船长的独立决定权，其他主体均应无条件配合.',)