《进一步规范探矿权管理有关问题的通知》解读

('《进一步规范探矿权管理有关问题的通知》解读《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》解读蒋文军[1]郑海波[2]为进一步完善探矿权管理，规范探矿权市场秩序，维护探矿权人的合法权益，促进矿产资源勘查健康有序发展，2009年12月31日，国土资源部下发了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）（以下简称《通知》），对矿产资源勘查准入、探矿权新立、延续（保留）、转让审批管理以及监督管理等问题做出了不少新的规定。本文拟结合《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《云南省探矿权采矿权管理办法》（云政发[2008]241号）等相关法律、法规、规章的规定，对《通知》的主要内容进行梳理和评析。一、进一步严格了探矿权的审批条件《通知》第一条第（一）项规定：“申请新立、延续、合并、分立探矿权，变更勘查矿种，编制勘查实施方案，必须符合矿产资源规划地质勘查规划、探矿权设置方案，符合国家产业政策，以及矿产资源勘查开发整合工作的相关要求。”对于探矿权的新立、合并、分立、勘查矿种的变更、勘查实施方案的编制必须符合矿产资源规划、地质勘查规划、探矿权设置方案、国家产业政策，以及矿产资源勘查开发整合工作的相关要求的规定，原属题中应有之义。令人注目的是，该通知要求探矿权的延续也要满足前述的条件。在此前的矿产资源整合中，对于那些拒绝整合或在限期内未完成整合的矿业企业，国土资源管理部门有的便采取了矿业权到期后不予办理延续登记的手段，对其施加压力或实施制裁。在矿业权人没有违反相关法定义务的情况下，仅以整合为理由，不予办理矿业权的延续登记，缺乏法律依据。但是，在《通知》下发后，这种做法便获得了政策依据。笔者对于这一政策，是心怀警惕的。矿产资源整合固然符合国家的根本利益，但是也不能以侵害或掠夺矿业权人的合法权益为代价。虽然整合政策一直强调，要以政府引导、市场运作的方式进行，但是在整合的实践中，则往往变成了政府主导、市场靠边的情形。与城市旧房拆迁、改造一样，整合必然涉及到对矿业权人的补偿问题。而补偿问题目前恰恰是整合中最大的难题。当整合各方在补偿问题上无法达成一致，而整合的时间底线又迫在眉睫时，除了采取强硬的行政手段，如不予办理延续或强行收回、注销矿业权证等迫使被整合主体就范外，政府似乎也没有什么更有效的办法。《通知》明确将整合的工作要求作为审查延续登记的条件，势必将进一步加剧整合的泛行政化矿业权是一种物权，权利人获得物权以后的政策、规划调整等因素，不能成为侵夺或损害权利人合法权益的理由。正如城市规划的调整不能成为掠夺房屋或土地权利人已经取得的合法权益的理由一样。除了存在矿业权人违反法定义务的情形以外，整合必须比照市场价格，给予被整合主体合理的补偿，否则就是以整合之名，行掠夺之实。二、进一步提高了矿产资源勘查的准入门槛（一）探矿权申请人应当是企业法人或事业单位法人《矿业权出让转让管理暂行规定》第十九条规定：“矿业权申请人应是出资人或其出资设立的法人。但是，国家出资勘查的，由出资的机构指定探矿权申请人。两个以上出资人设立合资或合作企业进行勘查、开采矿产资源的，企业是矿业权申请人；不设立合作企业进行勘查、开采矿产资源的，则由出资人共同出具书面文件指定矿业权申请人。采矿权申请人应为企业法人，个体采矿的应依法设立个人独资企业。”因此，在《通知》下发之前，对于探矿权申请人的资质，除了部分省份做了较为具体的规定外，我国法律、行政法规或部门规章均未做出明确的规定。根据当时的规定，探矿权申请人可以是法人，也可以为个人或个人独资企业、普通合伙企业等。《通知》明确规定，探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人。据此，不具有法人资格的主体，不得成为探矿权申请人。《通知》同时规定，在《通知》下发之前，探矿权人不具备法人资格的，应当依法办理成为企业法人或事业单位法人后，方可再申请办理探矿权延续保留和变更等手续。但这一规定并未对企业法人的注册资本进行规定而《云南省探矿权采矿权管理办法》则规定探矿权申请人的注册资金不得低于300万元。（二）明确了探矿权申请人必须具备的资金能力《矿产资源勘查区块登记管理办法》第六条仅规定了探矿权申请人应当提供勘查项目资金来源证明，而未对资金证明的数额做出明确规定。《通知》规定，探矿权申请人的资金能力必须与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查阶段相适应，提供的银行资金证明或石油企业的年度项目计划为依据，不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额，同时不得低于申请项目勘查实施方案安排的总资金的1/3。这一规定与《云南省探矿权采矿权管理办法》确定的“银行资金证明不得低于申请项目实施方案安排的本年度勘查投入资金”的标准是一致的。不仅如此，《通知》还规定探矿权人申请新立探矿权时，应将本次申请的、以往申请的和已经取得探矿权的全部勘查项目所需的资金累计计算，并提供相应的资金证明。这一规定与《云南省探矿权采矿权管理办法》关于“在1年内申请2个以上探矿权的，其提供的银行资金证明不得低于探矿权申请项目安排的本年度勘查投入资金总和”的规定在实质上是一致的，只不过前者比后者更为严格。（三）对勘查实施方案进行专家审查矿产勘查工作具有很强的技术性，实现地质找矿的突破，相当程度上有赖于技术管理的到位。《通知》明确勘查实施方案应当符合地质勘查规程、规范和标准，且勘查资金投入不得低于法定最低勘查投入标准，并由省级以上登记管理机关组织专家对探矿权申请人提交的勘查实施方案进行审查，以确保勘查实施方案的可行性和科学性，为科学实现地质找矿提供依据。《通知》对勘查实施方案的调整作出了新的规定，要求在勘查施工的过程中，需要对勘查实施方案进行调整的，应及时向登记管理机关备案。《云南省探矿权采矿权管理办法》对此亦有同样规定。但是《通知》规定，调整工作量缩减1/3以上的，省级以上管理机关应组织专家进行审查并作出是否予以备案的决定。（四）确立了探矿权行政合同管理制度《通知》原则上确定了登记管理机关以行政合同方式对探矿权人进行管理，但未就合同文本及相关管理要求作出明确规定，仅规定“勘查实施方案的编制、审查、合同文本及相关管理要求另行规定”。因此国土资源部将就上述内容另行发文做出规定。云南省是较早采取通过签订行政合同的方式对矿业权人实施管理的做法的地区。2008年12月10日修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》即明确规定，在矿业权人取得勘查许可证或采矿许可证后至勘查开工或矿山开工建设前，项目所在地的县级国土资源行政主管部门应当采取与其签订行政管理合同的方式，加强矿产资源勘查、开发、利用和保护工作。未签订行政管理合同的，不得开展勘查和开采活动。为此，云南省国土资源厅于2009年3月31日印发了《云南省探矿权行政管理合同范本》、《云南省采矿权行政管理合同范本》和《矿产资源勘查承诺书》、《矿产资源开采承诺书》范本下发全省施行，建立了对全省探矿权、采矿权开展合同管理的新机制。根据《云南省探矿权采矿权管理办法》第四十条的规定，该行政合同范本明确了县级国土资源行政主管部门和矿业权人双方依法在矿山地质环境保护、矿产资源的综合利用与保护、维护矿区群众合法权益等方面的权利义务，并明确相应的法律责任或违约责任。同时，将合同约定事项纳入年度检审工作进行严格检查。同时，《云南省国土资源厅关于进一步规范矿产资源勘查登记管理的通知》（云国土资〔2008〕398号）明确规定，行政管理合同是申请探矿权延续、变更、转让、保留时必须提交的资料之一，探矿权人履行行政管理合同的情况，也是国土资源管理部门对探矿权延续、变更、保留和转让申请进行审批时需要审查的重要内容。在云南省，探矿权人未按照行政管理合同的约定履行相应义务的，将可能无法通过探矿权年检。三、完善了新立探矿权的审批管理（一）依法保护探矿权申请人的“在先权”在我国现行法律框架下，矿业权的出让形成了以招拍挂出让为主，协议出让和申请在先为辅的出让制度。申请在先的方式仅适用于探矿权的出让。根据国土资源部2006年发布实施的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定，属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产，并在勘查工作空白区或进行过矿产勘查但未获得可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第八条规定：“登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定，并通知探矿权申请人。对申请勘查石油、天然气的，登记管理机关还应当在收到申请后及时予以公告或者提供查询。”从这一规定来看，除了对于申请勘查石油、天然气的，登记管理机关还应当在收到申请后及时予以公告或者提供查询以外，对于其他矿种的探矿权申请人，如何保障其“优先权”，相关法律、法规、规章则语焉不详。为了切实保护探矿权申请人的“在先权”，《通知》第五条规定，探矿权申请人依法按“申请在先”方式申请探矿权的，登记管理机关应在受理申请时立即将其申请的区块范围、勘查矿种等信息上网登记，依法保护申请人的“在先权”。这样，可防止暗箱操作，以公开促公平，保护申请人的利益。同时，《通知》也进一步规定了“在先权”的存续期间，一旦申请未予批准的，“在先权”自行撤销。因此，《通知》原则上建立了以申请在先方式申请探矿权的信息公开制度，保护了申请人的权益。然而，2008年12月10日开始实施的《云南省探矿权采矿权管理办法》（云政发[2008]241号）则取消了探矿权申请在先的出让方式，规定除该办法规定可以协议方式出让探矿权的情形外，凡是政府设置的探矿权，均应当以招拍挂等有偿方式出让。据此，自2008年12月10日起，在云南省范围内，探矿权只能通过招拍挂或协议的方式进行出让，并不适用申请在先的方式。所以，《通知》规定的探矿权申请人的“在先权”在云南省范围内恐怕将无法实现。（二）明确规定了勘查区块的最小面积《矿产资源勘查区块登记管理办法》第三条规定，矿产资源勘查工作区范围以经纬度1’×1’划分的区块为基本单位区块。每个勘查项目允许登记的最大范围为：（1）矿泉水为10个基本单位区块；（2）金属矿产、非金属矿产、放射性矿产为40个基本单位区块；（3）地热、煤、水气矿产为200个基本单位区块；（4）石油、天然气矿产为2500个基本单位区块。1995年地矿部发布的《矿产资源勘查区块划分及编号办法》第三条规定，“从事矿产资源勘查的,应当按照经纬度划分的基本单位区块、四分之一区块和小区块申请登记,并向勘查登记管理机关提交在1∶5万地形图上划定的勘查区块范围图。”根据上述规定，基本单位区块并不是能够申请探矿权的最小勘查区块。《通知》第六条规定，新立探矿权的勘查区块面积一般不得小于1个基本单位区块。据此，除非出现特殊情况，1个基本单位区块便是新立探矿权的最小面积。早在2006年，云南省就做出了这一规定。修订前的《云南省探矿权采矿权管理办法》（云政发[2006]102号）第二十九条就规定，勘查项目区块面积不足一个基本区块的，不予审批颁发勘查许可证、采矿许可证。修订后的《云南省探矿权采矿权管理办法》（云政发[2008]241号）第四十八条第二款则进一步规定，普查项目经自行核减后勘查区块面积已不足1个基本区块的，其勘查许可证废止，国土资源行政主管部门依法予以注销。同时，为了有效避免矿界纠纷，《通知》还规定，申请勘查区域与他人采矿权区域之间应保持合理间距，无法根据地质条件确定间距的，应不少于100米。四、通过缩减勘查面积的手段，进一步强化了对探矿权延续登记的管理除了规定探矿权的延续需要满足矿产资源勘查开发整合工作的相关要求以外，《通知》还通过缩减勘查面积的手段强化了对探矿权延续登记的管理。《通知》第八条明确规定，“新立探矿权有效期为3年，每延续一次时间最长为2年，并应提高符合规范要求的地质勘查工作阶段。确需延长本勘查阶段时间的，省级以上登记管理机关应组织进行专家论证，并进行审查，可再准予一次在本勘查阶段的延续，但应缩减勘查面积，每次缩减的勘查面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。”此前云南省人民政府发布的《云南省探矿权采矿权管理办法》（2008年11月修订后重新发布）就采取了通过缩减勘查面积的手段，加强对探矿权延续登记管理的办法。该管理办法第二十二条规定：“勘查项目因勘查程度提高需要继续申请探矿权的，按照探矿权延续登记的规定办理。探矿权在同一勘查阶段第1次延续，有效期为2年，再次延续的有效期为1年。在同一勘查阶段每延续1次，探矿权人应当自行提出核减不低于50％的勘查区块面积。”将《通知》与云南省的管理办法相比较，我们可以发现他们之间的共同点和不同点。共同之处在于：（1）探矿权延续登记，原则上均要求提高勘查程度；（2）对于本勘查阶段延续的，均要求缩减勘查区块面积。不同之处在于：（1）《通知》对于本勘查阶段的延续规定了更高的要求，即要求省级以上登记管理机关组织进行专家论证，对延续的必要性进行审查；（2）《通知》规定同一勘查阶段的延续以一次为限，而云南省的管理办法则未限定延续的次数。但是，如前所述，云南省的管理办法规定，普查项目经自行核减后勘查区块面积已不足1个基本区块的，其勘查许可证废止，国土资源行政主管部门依法予以注销（3）在缩减勘查区块面积方面，《通知》规定每次缩减的勘查面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%；而云南省的管理办法则规定，在同一勘查阶段每延续1次，探矿权人应当自行提出核减不低于50％的勘查区块面积。《通知》的上述规定将对“跑马圈地”、“圈而不探”的行为形成有效的遏制。根据法不溯及既往的基本原则，作为过渡措施，《通知》规定，本通知下发前已经设立的探矿权，可允许在同一勘查阶段延续一次。五、对于探矿权因某些原因不能按期延续或申请保留的情形做出了合理规定《通知》规定，探矿权人申请探矿权延续、保留和注销，应当在法律规定的期限内，依法提出申请。未按时提交申请或年度检查不合格的，登记管理机关不得批准其延续、保留申请。这一规定只是对现有规定的重申，并无特别之处。值得注意的是，《通知》接着规定，因不可抗力或政府有关部门的原因，致使探矿权不能按期延续，或者需要继续延长保留期的，提供能够说明原因的相关证明文件后，准予延续、保留。我们认为，这是一个非常合理，也非常人性化的规定，对于依法保障探矿权人的合法权益十分必要。实务中，探矿权的延续，首先需要经过州、县国土资源管理部门的审核，然后再呈报省级国土资源管理部门。因种种不可归因于探矿权人的原因导致探矿权不能按期延续的情形并非个别现象。因此，《通知》的这一规定并非空穴来风，而是非常必要的。六、加强了探矿权转让变更审批管理（一）探矿权转让条件更加严格和细化《探矿权采矿权转让管理办法》第五条对转让探矿权需要具备的条件做出了规定。其中的一个重要条件是，自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或开采的矿产资源。这一规定对于通过申请在先、招标、拍卖、挂牌、协议出让等方式获得探矿权的情形不加区分、一体适用。此外，“在勘查作业区内发现可供进一步勘查或开采的矿产资源”的规定过于原则、笼统，约束力不强《通知》则在现有规定的基础上，根据探矿权取得的不同方式和探矿权的类型，对探矿权的转让条件做出了不同规定，同时对“在勘查作业区内发现可供进一步勘查或开采的矿产资源”的规定进一步细化，使其更加科学化，也更具有约束力。（1）以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权的转让《通知》规定，以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权，探矿权人申请探矿权转让的，应持有探矿权满2年，或持有探矿权满1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告，或经原登记管理机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源。《通知》在延续原有的部分条件外，增加了“持有探矿权满1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告”这一条件。同时，对是否满足“在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源”这一条件进行了细化，即：是否满足这一条件须经原登记管理机关组织审查并证实。这一规定加强了登记管理机关对探矿权的技术管理，使其更具有科学性。（2）以协议方式取得的探矿权的转让《通知》规定，以协议方式取得探矿权的，5年内不得转让。特殊情况确需转让的，按协议出让审批程序另行报批。由此可见，《通知》对于以协议方式取得的探矿权的转让，课以了更长的时间限制。（二）细化勘查矿种的变更管理，堵住管理漏洞国土资源部《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发［2006］第12号）对矿业权实行分类管理制度，综合考虑矿产资源的自然属性和以往地质工作程度，将矿产资源分为高风险、低风险无风险三类，并据此确定不同的出让方式。但是，现行的探矿权变更管理制度仍然存在诸多漏洞。现实中，探矿权人以申请高风险矿种为名，低门槛获取探矿权，然后申请将原高风险矿种变更为低风险矿种或通过变更勘查范围扩大“圈地”范围等规避探矿权分类管理出让审批制度的做法屡见不鲜。为了堵住管理上的漏洞，《通知》对勘查矿种勘查范围的变更等做出了严格的规定。（1）变更勘查范围《通知》规定，探矿权人申请扩大勘查范围的，比照新立探矿权程序进行审查。以招标、拍卖、挂牌和协议出让方式取得低风险类矿产勘查的探矿权人，不得申请扩大勘查范围。根据规划及矿业权设置方案需要调整扩大范围的，按照协议出让方式进行申请和审批。协议出让的探矿权价款不得低于类似条件下的市场价。（2）变更勘查矿种《通知》规定，探矿权人申请变更勘查矿种，应首先提交勘查过程中新发现矿种的地质勘查报告。由低风险类矿种变更为高风险类矿种的，或在低风险类矿种之间变更的，可以依法申请办理变更登记手续。原则上不允许变更由高风险类矿种变更为低风险类矿种。确系勘查过程中新发现的，由省级以上登记管理机关组织的专家论证和社会公示后，可允许变更勘查矿种，但需评估补充探矿权价款。铀矿探矿权人原则上不得申请变更勘查矿种。（3）变更勘查单位《通知》规定，探矿权人变更勘查单位的，应提交探矿权人与勘查单位签订的勘查合同，勘查单位必须符合规定的资质条件。（4）探矿权的分立《通知》规定，探矿权人申请探矿权分立的，勘查项目应达到普查以上工作程度，省级以上登记管理机关应组织专家对其分立方案进行论证，审查及论证通过的，经登记管理机关同意后，准予变更登记。七、强化了探矿权的监督管理（一）全国范围内勘查许可证统一配号《通知》规定，国土资源部对全国审批登记颁发的勘查许可证实行统一配号，未按统一配号编号的，颁发的勘查许可证无效。但是，石油、天然气、煤层气勘查许可证单独编号。统一配号制度有利于国土资源部对探矿权在全国范围内的统一管理，有助于国土资源部对全国探矿权投放数量的宏观调控和规划控制。（二）加强对探矿权人勘查行为的监督管理《通知》规定，对探矿权人自勘查许可证有效期起6个月内未提交开工报告的，视为未开工；逾期未提交年检资料的，视为年检不合格。因此，探矿权人在实施勘查作业的过程中，必须按照相关法律法规的规定，按照经批准的勘查施工方案进行施工，同时及时向勘查项目所在地的市、县级国土资源行政主管部门报告勘查施工、停工和结束工作情况，并积极配合国土资源部门进行年度检查。八、整体上看，《通知》加强了技术管理，逐步实现探矿权管理的科学性《通知》规定，在勘查实施方案的审查、探矿权相同阶段的延续、勘查矿种的变更、探矿权转让、探矿权分立等五个环节，均涉及到省级以上登记管理机关应组织专家进行审查，注重发挥专家作用，强化技术管理，使管理更具有科学性。[1]云南震序律师事务所副主任、高级合伙人、律师[2]云南震序律师事务所律师',)