深圳社会组织参与粤港澳大湾区建设报告

('深圳社会组织参与粤港澳大湾区建设报告一深圳社会组织参与粤港澳大湾区建设的政策背景深圳毗邻港澳，与港澳地缘相近、人缘相亲，深圳社会组织与港澳之间的交往合作一直比较密切。近年来，随着深圳经济社会的不断发展、中央和地方一系列利好政策的出台，深圳社会组织在加强与港澳社会组织之间的合作、积极参与粤港澳大湾区建设方面，具备了更广阔的空间。具体说来，在中央政策层面，2019年2月18日，中共中央、国务院正式公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》为提升粤港澳大湾区区域协同发展指明了方向并做出了具体的战略规划，深港澳在包括社会组织在内的各方面合作将会更加密切，合作水平也会提升。其中《纲要》明确提到了以下几点。（1）探索把具备条件的行业服务管理职能适当交由社会组织承担，建立健全行业协会法人治理结构。（2）充分发挥行业协会商会在制定技术标准、规范行业秩序、开拓国际市场、应对贸易摩擦等方面的积极作用。（3）研究建立粤港澳跨境社会救助信息系统，开展社会福利和慈善事业方面的合作。鼓励港澳与内地社会福利界加强合作，推进社会工作领域职业资格互认，加强粤港澳社工的专业培训交流。（4）深化养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角九市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。[1]在地方政策层面，2019年7月5日，广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组印发《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018～2020年）》（以下简称《三年行动计划》），[2]总共有100项行动计划。深圳在粤港澳大湾区产业体系中的定位是建设深港科技创新合作区、深圳科技金融中心、深圳保险创新发展试验区、全球海洋中心城市。《三年行动计划》提出了“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”的目标，开展大湾区高等教育合作（合作研究）、港澳青少年到内地学校就读（青少年服务）、港澳投资者在珠三角九市按规定投资兴办养老等社会服务机构（社会服务项目合作）、深化粤港澳社会治理合作（社区综合服务、社会治理联动机制）[2]这几项都与民政领域工作紧密相关，为今后深港澳民政领域合作指明了合作方向。在粤港澳三地合作机制方面，《三年行动计划》在保障措施方面提出了“鼓励社会参与”及“研究编制粤港澳大湾区发展研究院建设方案，成立大湾区智库机构，为大湾区发展提供智力支持。建立行政咨询体系，邀请粤港澳专业人士为大湾区发展提供意见建议。支持粤港澳工商企业界、专业服务界、学术界等与港澳建立联系机制”等。[3]民政领域合作需要多元社会力量的积极参与，第100条为深港澳民政领域合作机制提出了保障措施建议。实际上，自2017年10月起至今，大湾区九城市颁布了210项粤港澳在金融、经贸、科技、就业、住房、教育、税收、社会保险、社会福利等领域的合作政策，其中民政领域的合作政策有两项：《广东省人民政府办公厅关于加快推进养老服务发展的若干措施》（粤府办〔2019〕23号）[4]、《深圳市人民政府办公厅关于扩大我市老年人享受敬老优惠待遇范围的通知》（深府办函〔2019〕183号）。其中特别提到深化粤港澳养老服务合作，包括加强粤港澳在养老服务人才、资金、项目、标准化等方面的合作；支持港澳服务提供者在广东按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老机构，同等享受境内民办养老机构待遇；推动构建粤港澳大湾区养老服务标准联盟，加强粤港澳三地养老服务人才交流互访和培训[4]。2019年4月，粤港澳大湾区城市民政部门首次联席会议在广州召开，湾区“9+2”城市与会各方签署了《粤港澳大湾区城市民政事业协同发展合作框架协议》，将分别牵头开展11项关系民生的行动项目，“行动清单”涉及探索开展特殊群体互助关爱等项目。其中，深圳将牵头实施“推进社会工作交流合作”：举办大湾区社工交流活动，邀请港澳社会工作专家学者、资深社工传授先进经验，深化社工人才培养，推动大湾区内社会服务资源的整合以及优质社会工作服务项目的合作和成果转化，促进湾区社会工作的协同发展。[5]2019年8月9日，中共中央、国务院正式公布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出了深圳打造“民生幸福标杆”，构建优质均衡的公共服务体系，社会力量参与社会治理模式等目标，为社会组织参与建设先行示范区提供了重要的政策支持。2019年10月12日，民政部办公厅征求《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见〉的具体措施（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。该《征求意见稿》提出了为包括粤港澳居民在内的社区居民提供更为优质、便捷的社区服务，研究港澳社工来深执业的有关制度，加强粤港澳社工专业培训交流。上述来自中央和地方等各个层面政策的出台，都为深圳社会组织多层次、多角度参与大湾区社会建设提供了直接的政策支持。政策利好将有效推动社会组织在促进跨界创新、促进社会资源流动、参与城市群治理创新等领域更加有所作为。二粤港澳大湾区社会组织与社会服务合作的历史进程粤港澳大湾区包括广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九市和香港、澳门两个特别行政区，总面积5.6万平方公里，2017年底总人口逾7000万人。[6]粤港澳大湾区“9+2”城市在社会组织间合作交流方面有着深厚的历史积淀，也探索出了成功的合作机制、合作模式。深港澳三地社会服务合作起源于香港、澳门的社会组织在内地开展公益活动。1979年7月，《中共中央国务院批转广东省委和福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》正式出炉，其中提到由于“粤闽靠近港澳，海外华侨众多，资源比较丰富，具有加快经济发展的许多条件”，中央决定对两省实行特殊政策和灵活措施，在深圳、珠海、汕头和厦门设置特区。从这一年开始，大量香港资本被政策调动进入内地。香港同胞不仅将资源带到了内地，也将内地的信息带回了香港，将内地的需求引入了香港公益界。1981年，时任全国人大常委会副委员长廖承志接待了以李兆基为团长的香港工商界访问团，其间对人才匮乏问题的探讨，促成了参访团员返港后创立了香港培华教育基金会，专注于为内地提供人才培训。大量香港华人以个人名义或以家族基金会、商会和同乡会的名义开始了对内地各项事业的捐助。改革开放后，随着香港、澳门与内地的联系愈加紧密，了解到内地广泛社会需求的香港社会组织到内地开拓项目，与地方政府以及本土社会组织建立联系，部分香港机构还在内地设立了常驻办公室，如香港乐施会、香港世界宣明会等在广东开展社会服务项目。1997年香港回归，1999年澳门回归，香港、澳门的社会组织在内地的合作领域获得实质性拓宽。2007年，境外基金会迎来在内地设立代表机构的高峰期，包括李嘉诚基金会、中华爱心基金会、应善良福利基金会在内的香港机构纷纷来内地，于北京、上海、昆明等地成立办事处。2008年四川汶川地震后，大批香港社会组织、澳门社会组织深入灾区，开展紧急救援，帮助灾后重建，成为“中国公益元年”最具代表性的元素之一。时至今日，香港、澳门社会组织在内地活动也已遍及农村发展、社区治理、艺术、文化、体育等各个领域。大湾区城市间社会服务合作也逐步形成了政府委托代理、社会组织间合作、独资社会服务机构、民间合作这四种模式。以政府委托代理模式开展的“广东计划”和“福建计划”是香港在公共福利金计划下推行的跨境养老项目，香港国际社会服务社是“广东计划”和“福建计划”下的高龄津贴及长者生活津贴的代理机构，协助受惠人完成复检以确定受惠人符合资格继续领取津贴及为受惠人提供适切的服务。除了“广东计划”和“福建计划”，香港社会福利署还委托香港国际社会服务社提供“跨境及国际社会服务”，具体包括分隔家庭辅导服务、跨境学童服务、期望管理计划，协助个人及家庭处理和解决因跨境生活而出现的问题。除了政府委托代理，社会组织间合作也是大湾区社会服务合作的主要模式，社会组织是社会服务合作的重要载体。20世纪90年代，香港社会服务机构开始在邻近的广东地区与当地政府及群团组织合作开展社会服务。如香港利民会与广州市民政局精神病院合办精神病院康复中心，提供社区康复服务。在嘉道理慈善基金会的资助下，1997年香港利民会与广州市残联进一步合作，成立了利康家属资源中心，为广州精神病康复者及其家属提供意见、协助、咨询和支援性服务。香港小童群益会长期为内地政府工作人员和非营利机构人员在香港实习提供接待服务，从2005年起成为中山大学社工科的合作培训机构，并开展项目活动，2008年成立了广州市成长动力社会工作专业发展与资源中心。香港回归后，频繁往来于中国内地和香港的人口增加，也因此产生了大量的跨境社会问题，如港人北上工作支援、跨境婚姻、跨境儿童、香港老人返乡和返乡老人返港等，面向跨境人口开展服务成为香港社会服务机构新的关注领域。香港国际社会服务社同深圳市罗湖区妇女联合会合作，启动了“跨境新力量计划”，建立跨境互助服务网，为深圳的跨境家庭提供职业技能、语言培训和学童衔接课程等实用性服务。深圳市新家园社会工作服务中心得到了香港新家园协会的支持，为跨境学童提供功课辅导、跨境适应、个人成长、亲子关系、家庭教育等方面的专业社会服务。三深圳社会组织参与粤港澳大湾区建设的现状从目前来看，深圳社会组织参与粤港澳大湾区建设主要是通过以下几种形式进行的：信息沟通交流、推动项目合作、人才合作培养、探索合作机制等。（一）信息沟通交流近年来，为促进三地社会组织和社会服务方面的沟通交流，香港、澳门、深圳搭建了多个社会组织沟通平台。2012年起，中国公益慈善项目交流展示会（以下简称中国慈展会）在深圳举办，六届中国慈展会均覆盖了31个省、自治区、直辖市以及港澳台地区，吸引了8273家机构参展。[7]自2013年起，海峡两岸暨港澳地区慈善论坛已在深圳、台北、香港和澳门成功举办一轮，有效促进了海峡两岸及港澳地区的慈善交流与合作，产生了积极的社会影响。由港澳台湾慈善基金会创会主席林添茂先生在2006年创立的“爱心奖”于2015年扩展至香港、台湾、内地，选拔香港、台湾、内地无私奉献的爱心楷模，以鼓励善行及匡正社会风气，内地已有15名“爱心奖”得奖人。2017年，澳门街坊会联合总会主办了海峡两岸暨港澳和谐社区研讨会。大湾区“9+2”城市已经在社会服务专业人才培养、学术研讨会、慈善交流展示会、“爱心奖”选拔等不同层面开展了合作交流，随着大湾区社会服务协同发展的推进，大湾区合作交流还需要建立常态交流合作机制，有效促进合作信息对接，增强大湾区各地政府部门和社会组织间的合作与互信。（二）推动项目合作在充分沟通交流和相互理解的基础上，深圳和港澳之间开展了一系列社会组织合作项目，取得了不少成就。特别是《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）等一系列合作协议的签订，为香港社会福利服务机构进入内地独立开展服务提供了框架基础，香港赛马会深圳复康会颐康院（以下简称颐康院）位于深圳盐田区，是由香港赛马会资助兴建费用、香港复康会负责营运管理的独资养老机构。颐康院于2002年开始兴建，2006年开始营运。颐康院占地2.8万平方米，建筑面积1.7万平方米，包括一座6层高的主楼及36套独立别墅式住房，共提供328个宿位及各类型的复康设施，人均居住面积达51平方米。[8]此外，在2002年国际禁毒日，香港、澳门、深圳三地举办系列活动，对三地间的禁毒合作起到了实质性推动作用。2019年，澳门禁毒委员会为大湾区（中山、广州、东莞、深圳和香港）的禁毒服务单位的共100多名前线人员进行了专业培训。（三）人才合作培养深圳在社会工作试点之初，凭借毗邻香港的地缘优势，与香港社会服务发展研究中心及香港基督教服务处合作，建立专业社工督导机制，聘请香港资深社会工作者担任深圳社工督导，为深圳社工传授社会工作理念、实务技巧、工作模式、工作程序及服务标准等知识和技能。据统计，2007至2011年5年间共有120余名香港督导来深服务；仅在2010年11月，香港督导就为深圳社工提供了近2万次个人督导、7000多次小组督导、500多次专业培训；组织社工赴港参观学习1000余小时；开展各类社工交流活动近百次，直接培养指导深圳的初级督导、见习督导、督导助理等各层级本土督导人才220余人。[9]可见，这一举措在培养本土社工督导人才队伍、初步建立本土社工督导制度方面发挥了积极作用。（四）探索合作机制在信息、项目和人才队伍方面，深圳社会组织与香港、澳门社会组织建立了稳固的合作关系和合作基础，在此基础上不断探索机制层面的互通与合作。除了“广东计划”在广东各地获得政府支持，深港澳三地还积极探索建立可靠的合作机制。截至2019年底，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》出台后，在内地成立办事处的香港非政府组织和澳门非政府组织分别有89家和8家，其中在广东成立办事处的香港非政府组织有8家、澳门非政府组织有2家。2019年在香港成立的粤港澳大湾区社会组织联盟，秉持正确的立场、在爱国爱港的基础上推进三地社会组织间的合作，取得了一定的成效。2019年4月3日，广州市民政局主办首次粤港澳大湾区城市民政部门联席会议，香港特别行政区政府劳工及福利局、澳门特别行政区政府社会工作局与广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆市民政局主要负责同志签署了《粤港澳大湾区城市民政事业协同发展合作框架协议》，[10]之后采用轮值方式每年召开粤港澳大湾区城市民政部门联席会议。四深港澳社会组织合作需求分析（一）公共服务“市民待遇”的需求在发展粤港澳大湾区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区背景下，产业要素流动带动人才要素流动，民政部门首要的工作是推进在深圳工作和生活的港澳居民在民生方面享有“市民待遇”，为港澳居民提供安居乐业保障。由于地缘优势，深港澳三地长期以来互通互市，大量港澳居民在深工作和生活，大量港澳籍随迁子女在深读书，“老有颐养、住有宜居、弱有众扶”是人才要素流动的民生保障。综合有关数据，截至2018年底，在深居住半年以上的港澳居民约为15.6万人，分布在全市10个区（新区），其中较多居住在福田区、罗湖区、南山区和龙岗区。在深圳市就读的港澳籍学生有22861人，其中香港籍学生22547人，澳门籍学生314人。在深参加基本医疗保险的港澳居民分别为15338人和349人，参加少儿医保的港澳居民分别为17453人和169人。然而在港澳籍人员的民政服务保障方面，社区党群服务中心有关跨境人士和家庭的服务相对较少。深港澳三地民政部门需要抓紧研究推进在深工作和生活的港澳居民享有更多的公共服务。（二）社会服务经济发展的需求对比世界其他湾区，粤港澳大湾区在经济总量、人口规模、区域面积上并不逊色，而且在经济发展的速度上更胜其他几个湾区。经济发展为社会保障协同发展提供了雄厚的资源基础。而社会服务的发展，是与经济发展水平直接相关的。未来大湾区的经济在协调融合的基础上必然会经历一个长期加速增长的过程，这个经济增长过程也必然会推动社会服务的发展。根据现有的经济增长态势，以及大湾区将给本地经济带来的利好，在今后十年内，香港已经进入发达城市行列，深圳、广州、佛山、澳门也会率先进入发达城市的行列，整个大湾区也可以期待会进入发达地区行列。而根据经济社会发展的普遍规律，一个经济体在经济发展到中等发达程度后，社会服务经济，包括养老、儿童福利、教育、公共医疗、公共卫生的需求就会急剧上升，大湾区城市，尤其是香港、深圳的社会服务经济需求将会呈几何级系数增长。而此种百万亿元级别的社会服务经济需求的满足，单纯靠政府和市场是难以实现的，必然要求社会力量的介入。[11]深圳市要打造“民生幸福标杆”，构建优质均衡的公共服务体系，建成全覆盖、可持续的社会保障体系，实现“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”。高质量发展的民生保障体系的建立需要专业化社会服务体系的支撑。香港已经建立起社会服务产业化的机制、强大的义工系统和成熟的政府采购机制；澳门的社会服务则高度依赖于与政府有关的社团组织的长期深耕治理；深圳的社会组织数量在广东省雄踞第一，并提出了建设“志愿者之城”3.0的目标。这三地形成了珠三角地区的社会服务专业化高地。然而，深圳社会服务体系的专业化程度与社会服务需求还存在较大差距，以养老服务为例，深圳养老服务供需矛盾突出，存在巨大的养老产业经济缺口。深圳作为我国改革开放的前沿城市，是一个相对年轻的“移民城市”，但深圳人口老龄化发展速度快，从深圳人口数据来看，截至2017年底，深圳户籍老年人口为28.87万人，占户籍总人口的6.6%，加上常住老人、随迁老人、“候鸟”老人等，实际约有120万名老年人。随着户籍人口不断增加、早期来深圳经济特区创业的“拓荒牛”成批退休、随迁老人持续增多，深圳的老龄人口将呈现爆发式、骤然式增长，人口结构加速老化，预计2020年深圳将步入老龄化社会。自2018年开始，深圳市全面构建“1336”养老服务体系，即搭建智慧养老服务网，用好政府、市场、社会公益3种力量，做实政府基本保障、居家社区联动、机构养老3种服务，构建市、区、街道、社区、站点、家庭6个养老服务层级。根据“深圳民政在线”公布的信息，截至2019年12月，全市共有养老机构45家（含8家社区颐康之家，养老床位9270张）、社区老年人日间照料中心93家、居家养老券定点服务机构65家。综合深圳养老服务设施现状，深圳养老服务仍存在养老床位不足、设施简陋、功能单一、公办养老机构活力不足、养老服务社会化进程慢、市场配置资源作用不明显等问题，供需矛盾较突出，市、区福利中心均出现老人排长队等候入住现象。随着当前深圳大批低龄老人逐渐步入高龄，失能、部分失能老人数量逐渐增加，深圳养老服务的供需矛盾将进一步凸显。香港、澳门是高度专业化社会，社会服务机构有着百年历史，香港、澳门社会服务机构的专业化程度已与国际接轨，儿童和家庭服务、养老服务、残障康复、精神健康、临床心理咨询、禁毒社会工作达到国际专业化水平。这些都是深圳市构建高质量发展民政服务体系所需要的专业化服务体系支撑。香港、澳门本身受到地理位置的局限，人口和社会服务开发容量相对较小，港澳社会服务机构、社会服务专业人才可以在深圳开拓新的发展空间。深圳是全国慈善创新的城市，在互联网慈善、慈善信托、基层社区慈善培育和中国特色慈善文化建设等方面取得了丰富的经验，并逐步形成了较为完善的产业体系和创新机制，在建设中国特色社会主义先行示范区背景下，深圳可以先行先试社会服务合作项目。深港澳三地可以探索政府采购大湾区社会服务制度，从项目合作、技术引进、人才引进等不同层面提升大湾区社会服务专业化水平。（三）企业履行社会责任的需求深圳与香港往来经贸合作频繁，2018年深圳对香港地区的进出口总额为6807.8亿元，同比增长3.9%，占全市进出口总值的22.7%。[12]截至2019年上半年，前海合作区向港企出让土地18宗、面积37.26公顷，占经营性土地出让的45.9%；累计注册港资企业11555家，注册资本12343.6亿元。[13]深圳出台政策支持港澳青年在深圳创业就业，深圳发布《深圳市加强港澳青年创新创业基地建设工作方案》，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局印发《〈深圳前海深港现代服务业合作区促进企业回归办公用房租金补贴办法〉的通知》。深圳有多个青年创新创业基地，为粤港澳青年提供各式各样的支援，推动青年创新创业。港澳青年积极到深圳创业，各区（新区）深港澳青年创新创业基地和前海深港青年梦工场累计孵化港澳青年创业项目近400个。随着粤港澳大湾区区域经济一体化进程加快，香港、澳门的企业必会在深圳寻求合作空间，并在当地承担企业社会责任。香港、澳门的上市公司希望在深圳开展企业社会责任项目，例如，在本报告调研过程中，香港摩根大通表达出意愿，想在大湾区城市开展弱势人才经济赋能的职业教育，包括科技赋能、养老专业人才培养等。但由于有些港澳企业对深圳社会政策、社会环境不熟悉，没有形成社会责任对接平台。深圳民政部门可搭建机制和平台，引导港澳企业与深圳慈善事业有效对接，以使其更好地承担社会责任。（四）民生领域人才培养的需求在建设中国特色社会主义先行示范区背景下，深圳积极打造“民生幸福标杆”，社会服务专业人才是建设高质量民政服务体系的人才保障，缺少专业社会服务人才仍是制约深圳民政保障体系建设的薄弱环节。深圳缺乏养老服务机构管理人才、养老护理人才、儿童福利专业人才、残障服务专业人才，以及高端社会服务管理和咨询人才。香港社会服务发展已有百年历史，在养老服务、儿童福利、精神健康、康复服务等领域有着高度专业化、国际化的服务体系、经验和人才，澳门在禁毒服务、家庭服务、康复服务方面也有着国际领先水平的经验。香港、澳门的专业化服务体系建设经验可以被深圳学习、借鉴。2018年11月，深圳市政府印发《深圳市创建无障碍城市行动方案》。为引进无障碍城市建设的国际先进经验，2019年12月3日，深圳市残联与香港、澳门签订合作协议，把具有无障碍城市建设经验的国际组织、学者和专家引到深圳，这将会从整体上提升深圳城市文明建设能力和水平。深圳市专业社会工作人才队伍缺口大，还需要大力培养专业的社会工作人才队伍。截至2019年第一季度，深圳社会工作持证人数增加至21106人，首次突破2万人大关，每万名常住人口拥有专业社工人数达16.21人，处于全国领先水平。[14]然而和毗邻的香港相比，社会工作人才数量和质量还有较大差距。香港社会工作人才培养体系成熟，香港大学、香港中文大学、香港理工大学、香港浸会大学的社会工作培养水平达到国际水平。深圳国际公益学院、深圳经济特区社会工作学院是深圳培养国际公益慈善事业人才、社会服务专业人才的机构，深圳大学、深圳职业技术学院都开设了社会工作专业，深圳院校可以与香港高校、社会组织合作开展社会工作人才培养、经验交流。（五）三地信息沟通合作的需求虽然香港、澳门、深圳三地社会组织合作一直都有，但都是基于具体项目的零散合作，没有形成常态合作机制，随着粤港澳大湾区区域协同发展的深化，深港澳的社会保障体制机制差异、合作信息不对接会增加交易成本。因此，有必要研究建立深港澳三地社会组织合作对接机制、交流平台。建立粤港澳大湾区社会政策研究机构已有政策文件支持，《粤港澳大湾区三年行动计划》第100条提到“研究编制粤港澳大湾区发展研究院建设方案，成立大湾区智库机构，为大湾区发展提供智力支持。建立行政咨询体系，邀请粤港澳专业人士为大湾区发展提供意见建议。支持粤港澳工商企业界、专业服务界、学术界等与港澳建立联系机制”。与国际湾区城市相比，粤港澳大湾区社会保障区域协同发展面临较为复杂的问题，香港、澳门、深圳的社会结构、社会阶层、社会群体等都呈现日益复杂的状况，很多现象是国际湾区城市未曾遇到或将要遇到的，具有前沿性和挑战性，这就要求社会政策和公共政策的制定要充分掌握数据，运用现代科学定性和定量方法进行分析判断，界定各种社会群体的特定需求，应对各种潜在矛盾，适应新生社会形态等，为此，建立深港澳联合社会政策研究机构，可以形成优势互补，引入科学调研方法和分析模型，准确收集信息资料，把握深港澳民政服务对象人群状况，把深港澳社会组织合作政策制定建立在科学预测和评估的基础上。大湾区“9+2”城市各自有很多重要的发展经验和数据信息，无法总结交流，处于分隔状态。深圳从地理区位和社会经济活动方面来说，具有极点地位，应该建立有关区域性研究、评估和数据中心，为大湾区区域发展贡献力量。香港、澳门、深圳均有社会政策资源，也都有政府智库、大学附属智库，香港还有政党智库及民间智库。政府智库、大学附属智库和民间智库都有其优势和不足，深港澳民政服务领域所需要的社会政策研究应该有国内外研究案例积累、对三地社会政策的深入调查等，特别重要的是要有与政府机构的稳定、充分交流，既要了解政府的相关政策，又能促进三地民政服务高效的合作关系。深港澳社会政策合作研究机制的探索并非空白，三地已有合作研究、社会政策人才培养的基础，通过课题调研，深圳国际公益学院社会政策研究中心与香港理工大学社会工作系、粤港澳大湾区香港社会服务专业联盟建立了社会政策研究合作意向，深圳国际公益学院与国际社会政策研究智库、香港社会福利署、香港中文大学、香港社会服务联合会都曾有合作关系，可以搭建起国际、大湾区社会政策研究合作关系。五深港澳社会组织合作面临的挑战目前来看，粤港澳大湾区经济发展迅速，拥有完整的产业链，有利于建立完整的社会服务体系。但粤港澳大湾区在制度层面则呈现为“一个国家、两种制度、三个关税区”的格局，甚至在珠三角九市之间也存在行政区域规划的体制藩篱，这是世界其他湾区城市未曾遇到的挑战。（一）合作模式缺位[15]目前大湾区内部的各个城市在居民身份、法律、税收制度、货币方面的差异，使得政策推行、人员流动和资金的出入境管理、商业运作等都相对复杂。至于社会福利、社会保障、公益慈善等社会事业，在协同发展上更是面临巨大挑战。在法律体系方面，三种不同法律制度的互动，不仅仅意味着静态意义上的民商事法律制度等方面的冲突，更是存在内地与港澳在立法权、司法权、执法权行使上发生冲突的隐患。在社会政策方面，不同的城市政策让城市之间形成了政策鸿沟。不仅港澳，就连广东省九个城市之间的城市社会政策差别也很大。广东地区曾经提出“普惠型”社会政策，这本来是一个先进的理念，但还是有很多城市怕自己的“普惠型”社会政策会带来政策洼地效应，因此迟迟不去实施。即使在珠三角最引以为傲的交通方面，深圳、广州等地也存在限行政策，城市间资源流通的效率大大降低。在政策对接层面，在过去几十年的改革开放进程中，香港、澳门、深圳等地也积累了相当多的社会服务和社会保障领域的合作机制和合作经验。但在粤港澳大湾区建设的实践中，由于深圳、香港、澳门实行不同的社会福利制度，跨境公共服务和社会保障制度没有衔接起来，深港澳跨境社会救助信息系统还没有建立，港澳居民在内地的养老、医疗、教育等民生服务方面还存在不便利的地方，如两地车牌衔接、教育资源的有效整合、金融体系的衔接等。港澳在慈善与社会服务方面的合作交流需求并未得到满足。香港、澳门和深圳在政治、经济、社会保障体制机制存在差异，在实践操作层面，三地的社会民生服务机构标准、体系和行为方式也存在差异，大湾区跨境公共服务和社会保障制度尚未衔接。到目前为止，深港澳三地没有形成有效的、跨越体制机制差异的合作模式。（二）合作资源不足粤港澳大湾区内部的社会服务资源利用率并不高。特别是在湾区内部，港澳社会组织的资金、物流、人员到达内地，和内地资金、物流、人员到达港澳，来往都面临诸多限制。许多社会资源无法发挥作用或未被配置到最有利的位置。当然，这不仅表现在公益慈善领域，事实上，大湾区内部的各种经济资源的配置都存在有待完善的方面。在实际操作层面，迄今为止，大湾区都缺乏一个内部公益资源的配置机制。[16]深圳市财政局2019年10月21日发布了《深圳市财政科研资金在港澳地区使用管理规程（试行）》（以下简称《规程》），以加强和规范深圳市财政科研资金过港澳管理。《规程》借鉴香港科技经费管理制度，并征求港澳高校及其在深机构意见，明确了跨境财政科研资金的定义、适用对象、使用原则、部门职责等，并结合香港和澳门关注的事项，对科研资金跨境流动的纳税事项、纳税款项列支渠道、跨境资金在港使用与监管、项目剩余资金使用与收回等提出了要求并做出了规定。虽然社会政策研究并不在科研范畴，但是社会政策合作研究资金使用管理可以参照《规程》，以促进粤港澳大湾区内部的社会政策研究资源的流动。（三）合作动力不足香港、澳门社会组织对内地的社会政策不熟悉。在实践操作层面，深港澳三地的社会民生服务机构标准、体系和行为方式存在差异，由于缺乏足够的信息沟通和合作机制对接，香港社会组织在粤开展业务活动时顾虑较多、信心不足，导致合作动力不足。当然，澳门社会组织、香港社会组织看好大湾区发展的机遇，通过协同发展，能够为三地居民规划更好的社会服务。（四）信息不对称跨区域合作建立在合作信任基础上，合作信任来源于有效的沟通和互动。虽然深圳社会组织和港澳之间已经建立了信息沟通交流机制，但还很不充分。特别是缺乏常规性的社会组织信息渠道和合作机制，影响了香港与深圳在社会服务领域的合作。与此同时，在数字化建设方面，大湾区社会组织要发挥更大的协同效应，一个整体的大湾区合作协调平台是必需的。但目前大湾区社会服务数据中心缺位，统一数据库数据格式和结构尚未建立，大湾区社会组织间的合作因而无法建立在科学和可靠的依据上。六合作模式和路径选择深圳经济特区从无到有、从小到大的发展奇迹，离不开与香港、澳门的合作；同样，建设粤港澳大湾区，发挥核心引擎功能，依旧需要与香港、澳门进行更深度的合作。（一）合作方向建设粤港澳大湾区是大湾区“9+2”城市的重大发展机遇，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》的颁布，赋予了深圳市在粤港澳大湾区发展格局中具有建设中国特色社会主义先行示范区的带头作用。深港澳的经济发展水平相当：香港已经超过了人均地区生产总值三万美元的发达城市水平，深圳、澳门在未来五年内将步入人均地区生产总值三万美元的发达城市行列。当经济发展水平达到国际发达城市水平，作为中国特色社会主义先行示范区建设的深圳，其社会福利水平也要向发达地区社会福利水平看齐。现阶段深圳市的社会福利处于部分领域、部分内容达到适度普惠水平，经济社会发展仍处于发展不平衡状态。深圳市要抓住“大湾区发展”“中国特色社会主义先行示范区”建设带来的发展机遇，努力提高社会福利水平，打造“民生幸福标杆”。因此，在大湾区发展和中国特色社会主义先行示范区建设的背景下，主责社会福利的民政部门将迎来重大历史机遇。如何在“双区驱动”背景下用好发展机遇，提升深圳民政服务水平、引领大湾区民政服务发展，就成为深圳民政事业发展的首要目标。香港、澳门的社会服务水平接轨国际水平，港澳具有高度专业化的社会服务体系、经验和专业人才，深圳是全面深化改革开放的窗口城市、是“一带一路”倡议下走出去的城市，深圳社会福利水平要与国际接轨，就需要引入国际社会服务体系、经验和专业人才。深圳是一个年轻、创新、朝气蓬勃发展的国际创新城市，自2012年起，深圳就开始构建适度普惠型社会福利制度，深圳民政事业发展水平处于全国领先水平，具有发展高质量民生保障体系的良好基础。同时，香港、澳门、深圳在粤港澳大湾区发展格局中处于区域中心城市位置，深港澳三地毗邻的地缘优势，完全可以合力打造大湾区民政服务高地，引领粤港澳大湾区民政服务发展方向，甚至未来可达到国际湾区民政服务的领先水平。深港澳社会组织合作有着充分的历史合作基础、地缘发展优势、经济发展条件。让三地共同抓住“双区驱动”背景下的重大发展机遇、合力打造民政服务高地，是深港澳社会组织合作的主方向，也是深港澳社会组织合作的总目标。（二）合作路径为实现大湾区社会组织合作目标，深港澳之间需要建立科学高效协同机制，创建大湾区社会组织合作示范样板。特别是深圳方面，可以采取更加主动和积极的合作姿态，推进整个大湾区的经济和民政事业得到更进一步的协同发展。在实现合作路径上，深港澳社会组织可以从以下三个方面开展合作。其一，信息沟通合作的建立。跨区域合作需要建立合作信任，合作信任来源于有效的沟通和互动。虽然香港、澳门、深圳三地社会组织合作一直都有，但都是基于具体项目的零散合作，没有形成常态合作机制，随着粤港澳大湾区区域协同发展的深入，深港澳的社会保障体制机制差异、合作信息不对接会增加合作成本。因此，有必要研究建立深港澳三地社会组织合作对接机制、交流平台。其二，具体项目合作的推进。深港澳三地有着良好的项目合作基础，已经形成了有效的项目合作经验。在现有亟须解决和推进的事项上，设立相应的专题合作项目，由三地民政部门、社会组织开展合作。这些项目包括但不限于养老服务、跨境社会救助信息系统、粤港澳社工专业培训交流、跨境学童服务、儿童看护及教育、港澳籍人士内地医疗服务、内地社会服务“走出去”、粤港澳社会福利机制试点对接等民生方面的需求。其三，体制机制保障的实现。深港澳民政服务进一步深化合作需要必要的体制机制保障，这些体制机制包括但不限于信息沟通机制、政策对接机制、常态协同机制、紧急事态处理机制、人才保障机制、合作资金保障机制。（三）行动建议根据以上深港澳社会组织合作方向、合作路径，本报告提出深港澳社会组织合作的以下行动建议。1.用足用好经济特区立法权1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议正式授予深圳经济特区立法权。与大湾区其他城市相比，深圳所拥有的经济特区立法权，能从体制层面提供强大的保障，发挥深圳作为中国特色社会主义先行示范区建设的优势，为深港澳社会组织合作乃至粤港澳大湾区构建开放型民政服务体系提供有力支撑。而粤港澳大湾区在制度层面呈现为“一个国家、两种制度、三个关税区”的格局。特别表现为深圳、香港、澳门实行不同的社会福利制度，跨境公共服务和社会保障制度没有衔接起来，深港澳跨境社会救助信息系统还没有建立，港澳居民在内地的养老、医疗、教育等民生服务方面还存在不便利。深港澳三地民政合作首先需要有整体性和一致性的顶层设计。特别是在以下方面需要用足经济特区立法权，突破深港澳社会组织合作的障碍。包括：现有的政府采购管理办法可以把港澳社会服务组织纳入采购范围；与《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》相协调，出台更有利于港澳社会组织在内地注册、开展业务活动的规定；制定更方便的资金跨境流动办法、港澳专业社会服务人才在深圳执业管理办法等，促进深港澳社会组织合作。在这个意义上，大湾区社会组织特别是深港澳社会组织合作的立法需求清单包括但不限于政府采购港澳社会组织服务、港澳社会组织在内地注册登记、资金跨境流动管理、国际社会服务专业人才管理等方面。2.促进港澳大湾区交流平台建设，在交流中寻找合作机会粤港湾大湾区作为社会治理创新“先行地”，在粤港澳大湾区三地联动、“共建共治共享”的大趋势下，应积极探索建立粤港澳大湾区社会组织全面合作的信息沟通机制，通过香港、澳门、深圳等地方政府、社会服务部门、研究型智库、公益组织等的定期沟通，进行基本信息交流。其目标不是沟通本身，而是为大湾区社会组织间的合作发展构筑经济交流、信息共享、社会创新、人才交流的大生态群。联合政府社会政策智库，高校、民间社会政策研究机构，联盟组织的力量，建立大湾区社会服务数据库和社会组织数据库。数据库可以自行建立，但必须统一数据格式和结构，从而使城市间的数据库可以互联互通，可以进一步整合成为一个统一的大型数据库。建立常设的信息沟通渠道，建议设立包括大湾区“9+2”城市总体和城市对城市的两层架构沟通渠道。深圳市对香港、澳门的沟通渠道可由三地社会组织和社会组织管理部门自行开展。大湾区“9+2”城市总体信息沟通渠道，可以从举办年度研讨会或论坛开始。3.加强顶层设计，实现从易到难的政策对接过去几十年间，内地先后出台了港澳居民在内地就业、保险、医疗、教育、养老等方面的政策文件，为其工作、生活提供了便利条件。但这还远远不够。香港和澳门地区本已具有相当完善的社会福利机制，其与内地的沟通、合作，将成为今后进一步推动大湾区制度融合和公益慈善事业发展的原生动力。而在内地，通过政策的进一步开放，促使商道和善道对接，让更多的企业家参与公益慈善活动，也有利于粤港澳大湾区全面慈善氛围的形成。[17]在信息沟通交流机制到位、项目合作取得相当成果的基础上，在中央和广东省的指导下，推进深港澳等地全面社会民生体制机制的对接，以期取得更全面和深入的社会保障协同发展的成果，这些政策对接包括不限于社会民生服务标准对接、社会民生服务体系对接、深港澳全面社会民生体制机制对接。进一步深化粤港澳大湾区各地在流浪救助、殡葬服务、婚姻家庭服务等领域的合作机制。4.发挥顶层设计作用，在研究和理解的基础上推进合作粤港澳大湾区的社会组织合作，需要建立在充分的调查研究的基础上。为此，要发挥社会组织在粤港澳大湾区交流合作中的优势和作用，依法引导各类行业性、公益性、学术性、专业性、联合性社团和基金会与港澳对口社团、基金会率先建立紧密的联系互动机制，推动经贸合作、文化交流和直接往来向多层次、宽领域、常态化、规范化方向发展。支持深圳有关单位发起成立促进粤港澳交流的社会团体，由深圳市民政部门履行相应的登记管理职责。在现有亟须解决和推进的事项上，设立相应的专题研究项目，由三地专家合作开展。这些项目包括但不限于养老服务合作、跨境社会救助信息系统、粤港澳社工的专业培训交流、跨境学童服务、儿童看护及教育、港澳居民内地医疗服务、内地社会服务“走出去”、粤港澳社会福利机制试点对接等民生方面的需求。项目合作的核心在于粤港澳的非营利组织之间的进一步合作交流。[18]5.社会力量先行，鼓励社会组织、企业试点深港澳社会服务合作项目在实践层面，利用深港科技创新合作区、前海深港现代服务业合作区的示范区政策优势，形成相应的专题合作项目。为促进香港对接粤港澳社会服务合作，13家香港社会服务机构、5位高校社工系学者、香港社会工作人员协会、2位法律专业人士联合建立“粤港澳大湾区社会服务专业联盟”。为促进城市对城市间有效合作对接，深圳可以依托深圳社会组织总会基地建立“粤港澳大湾区深圳社会服务合作基地”，作为平台型机构对接深港澳社会组织间合作，发挥非政府组织的协作作用。6.以社会服务为主线，加强从业人员跨境交流培训建立深港澳三地社会组织，特别是社会服务机构之间的交流机制，建立有关部门、院校和社会组织专业人员互访机制，促进三地社会组织交流和学习经验。邀请港澳社会工作专业人员来深进行学术交流和指导培训。引进国际慈善从业人才、社会服务专业人才，把国际人才引进纳入深圳市人才引进政策。推动建立深港澳三地民政工作发展论坛、深港澳社会工作人才论坛和培训、社会服务产业化国际论坛，深港澳作为轴点城市可带动粤港澳慈善与社会服务的合作交流。依托中国慈展会搭建粤港澳公益慈善的合作交流平台，实现公益慈善机构、项目、人才、资源等全要素的交流合作。7.支持港澳社工来深执业，建立粤港澳社工常态协调机制随着深港澳协同发展的推进，养老、医疗、教育等方面的社会民生融合需求将快速增加。港澳社会组织、社工来内地工作是未来的一个趋势。深圳需要出台专项政策，支持港澳社会工作者来深从事社会工作。探索建立粤港澳社工圆桌会议机制，定期开展顾问交流会议，合力解决粤港澳社会服务发展中的问题，共同促进粤港澳区域社会工作的发展。总体来说，粤港澳大湾区建设是新时代国家改革开放背景下的重大发展战略，对国家实施创新驱动发展和坚持改革开放具有重大意义。而深圳与香港、澳门互相毗连，三方合作存在极大优势。近年来，深圳社会组织借鉴港澳民生保障和社会治理先进经验，加强与港澳社会组织及社会服务机构的交流与合作，不断提升管理和服务水平，取得了明显成效。在中国特色社会主义先行示范区建设背景下，深圳应该借鉴香港和澳门的国际化社会服务经验，通过三地社会组织的常态化沟通机制，探索深港澳社会服务方面对接合作的可能，建立国际化创新型养老服务、儿童福利、社区治理等机制，争取在未来一段时间内，将深圳打造成“民生幸福标杆”。-全文完-',)