浅谈我国公务员回避制度的现状及完善

('浅谈我国公务员回避制度的现状及完善【摘要】我国回避制度从东汉正式建立，南北朝市普遍实行，唐、宋时期日趋严密，到了清代，已经形成了包括职务回避、地区回避、公务回避在内的完整的回避制度。但回避制度发展到现在，回避制度在现实中却很少用于实践，对于什么厉害关系也没有明确的解释，回避范围窄。本文先综述一下古代回避制度的发展状况，然后阐述公务员回避制度存在的问题并提出解决对策，使公务员制度不断完善。【关键词】回避宗法思想职务公务地区一、古代回避制度的发展回避的本意是“避忌、躲避”。回避是一项比较古老的诉讼制度最早出现于司法审判之中，审判真正永恒的生命基础在于它的公正性。自古罗马一直流行于世的格言：“人不能裁判有关自己的审诉”[1]，即要求任何人不得担任自己的当事人案件的裁判者。我国古代回避制度的发展与封建社会生产力的发展是相呼应的。回避制度在我国大致经历了以下几个阶段：萌芽确立时期（春秋战国至西汉）。从夏朝开始经商朝到周朝，实质上都是一种以血缘关系为主要联系方式的宗族统治。到春秋战国时期，因为私有制和商品经济的产生与发展，出现大国争霸、诸侯争雄等社会大变革，宗族内部已不可能形成统一的统治力量，诸国纷纷“招贤纳士”，任用血亲关系以外的人，并以此来衡量一国政治的兴衰。到了汉代，当权者开始把官吏的选拔与政权的巩固联系在一起，并提出了回避的主张。但东汉的外戚、宦官干预朝政又对回避制度的实行施加了负面影响。发展和成熟时期（魏晋南北朝到唐宋）。魏晋时期，统治阶级采取种种措施限制东汉末年朝政弊端对政权的危及。在回避制度上继承了西汉的做法并有所发展，例如由汉代的姻亲回避扩大到一般的亲属回避，规定范围由地方扩大到中央。唐朝建立以后，在经济、政治上实行了一系列的改革，首次对公务回避与地区回避作出明确规定。唐代规定，官吏不但不得在本籍任职，而且不许在本籍所在州县的邻县任官，“永泰元年七月诏：不许百姓任本贯临县官，京兆河南府不在此限”[2]。还规定凡职责相连或监临检查的官职，亲族内需要回避。如宰相的儿子不能当谏官，兄弟不能在同省任职。清朝是回避制度的集大成者，在清二百余年间还进行了反复修订。清代康熙十二年规定：“定外任官在籍五百里内者，回避。”并对官员亲属的任官加以限制。如现任三品以上堂官，其子弟不得考选科、道官员。府一级主要官员的本族官员，可在省内调补，但须离开本府。清朝的回避主要包括姻亲的回避、宗室的回避、地区回避、师生故友的回避及官吏幕友的回避。其中清代对官吏幕友的回避是前代所没有的。二、现国家公务员回避制度1993年以来我国全面推行公务员管理，公务员回避制度是国家公务员管理的一项重要制度，为了保证国家行政机关工作人员依法执行公务，保持清正廉洁，防止因亲属关系影响公正执行公务的制度，主要包括职务回避、公务回避地区回避。1、职务回避：职务回避，又称任职回避，是一种任用关系的限制，不允许法定范围内具有亲属关系的人在同一部门或单位任职。国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直隶于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、人事、审计、财务工作。任职回避的程序，首先按照回避制度的有关规定进行审核工作；其次是对需要回避的人员进行安排。2、公务回避：是指为了保证国家公务员依法公正执行公务而实行的回避《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员执行公务时，涉及本人或者与本人有夫妻、直系关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人员的厉害关系，必须回避。公务回避是一种强制性措施，回避人要自觉申请。同时，国家行政机关应有相应的行政约束，使回避真正达到目的。3、地区回避：公务员条例规定，担任县级以下地方人民政府领导职务的公务员不得在原籍任职。地区回避主要是回避原籍，公务员回避根据实际情况，只规定了原籍回避。需要实行地区回避的只是担任县、乡镇人民政府的领导人员，不是所有公务员，民族区域自治地方人民政府的国家公务员不适用于地区回避制度[3]。三、我国公务员回避制度存在的问题1、公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障中国公务员选拔任用制度，注意吸取西方公务员选拔任用有关程序的规定，即采取公开考试（招录信息公开、招考方式、考试过程公开、考试结果公开）、严格考察、平等竞争、择优录取的办法[4]。但在现实社会生活中，却没有做到，例如公事员测验，分笔试和应聘，虽已向社会公共开放窗口，只有符合测验资历的社会人就能够报考，看似公允、公正、公开。但实际上这"三公"前边还要加上"相对于"的润色词，在面试时，考官的主观因素占很大比重。特别是职务晋升的一些关键程序规定有弹性，如规定“任免由领导集体讨论决定”[5]而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做到可操作性的规定，程序不确定，就难以保证结果的公正，也就为领导滥用职权留下了余地。2、公务员选拔任用缺乏民众心理基础我国是一个相当重视亲属关系的社会，宗族、亲缘观念根深蒂固，对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。古封建制虽然消亡，但宗法制度并未被彻底破坏，不仅依旧沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“子对父孝”、“臣对君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法制的家庭和家族，君主对臣下“所受光五宗，所怨灭三族”就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力和经济利益，也迫使共同承担祸患。类似的姻亲关系也成为维系各种关系的纽带。建国后，虽然我们大力弘扬社会主义精神文明，对传统文化采取了批判继承的态度，但几千年来长期存在的封建文化糟粕对人们的影响根深蒂固，不可能短期内得到根除。3、公务员的选拔任用缺乏法律的保障公务员录用的形式、程序、被录用人员的条件，考试委员会的组成、人员、要求等，公务员晋升的条件、程序，公务员管理机构的组织、职权、管理形式和方法等都应有相应的法律规定。中国在建立公务员制度的过程中，比较重视公务员的立法，初步形成了一套法规。但还有不足之处：一是在公务员范围方面，如《国家公务员暂行条例》对国家行政机关的范围没有明确而具体的规定，因而各地在执行公务员制度时，公务员的范围也不一致；又如，按照公务员管理权限，公务员的实施范围和职位设置由人事部门审核批准，按照《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定，许多担任领导职务的公务员则由党委组织部门管理；由此出现一部分公务员的选择任用由人事部和组织部同时管理，这似乎是加强管理，但结果却是有权相争，有责相推，导致管理紊乱。二是晋升方面，《国家公务员暂行条例》虽然规定了晋升的职数限制、资格条件等。但在实际工作中，公务员中的一些领导职务是由组织部门和任免机关来决定，造成定职权与任职权分离，结果是职数限制额经常突破，达不到任职资格条件的人被视为特殊而被破格提拔，这就为买官卖官提供了条件。由此可见，只有健全相关法律，严格执行，才能使公务员选拔任用机制按照预期的轨道正常运行。四、落实公务员回避制度的对策建议随着社会经济的不断发展，现行的公务员管理制度已无法满足现阶段公务员管理的客观要求，为此国家在充分征求社会各界人士意见的基础上，结合我国公务员队伍实际，2005年4月27日，制定出台了《中华人民共和国公务员发》（简称《公务员法》）[6]。这是公务员管理第一次以法律的形式规定下来，从此我国的公务员管理走向了新的阶段。1、逐渐解决原有的问题，对新进人员则应严格把关由于长期以来我国政府机关没有实行回避制度，存在的问题较多，不可能靠回避制度的推行，在短时间内解决几十年积累起来的问题。在推行现有国家机关行政人员向公务员过度的工作中，问题会较多，阻力会较大，因此，要根据公务员的职务、年龄及工作性质分期分批采取不同的方法予以逐步调整、解决。直系亲属坚决回避，不允许同一机关有直系亲属存在；旁系做适当调整，同一机关有旁系亲属关系的，原则上应调离一方进行回避，确实困难的，可以分步进行，在机关内部主要岗位调整回避，以后逐步调整完善。而对新近的人，则必须从现在严格把关，必须进一步建立和健全公务员考录体系，录用那些思想正派，工作能力过硬的优秀人才，要坚持原则和标准，坚决剔除不称职不合格的人，在公务员考试录用这个进口中严格执行回避制度的有关规定，避免产生新的亲属聚集现象。2、实行自我约束和依法回避相结合公务员在任职和执行公务中，如遇到有需要回避的情况时，应按规定主动提出回避。这需要公务员有较强的回避意识和高度的自觉性。为此必须对公务员加强培训和教育，积极做好宣传和动员工作，让广大公务员了解亲属聚集所带来的危害，掌握回避制度的有关情况，认识到在我国推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意识，把回避当成一种习惯并积极主动支持和配合这一制度的实施。因此，这项规定就必须要有法律尊严，一经确定，就要坚定不移的贯彻执行，任何人不得违反，如有违反，应追究其法律责任。3、将公务员回避制度与监察制度有机结合保障回避制度的实施必须实行严格的监察制度。公务员回避制度的执行与行政监察制度有密切的关系，完备的行政监察制度可以加强公务员回避制度的执行。实行公务员回避制度在一定程度上保证了减少公务员利用职权为自己及亲属谋取私利的可能。对客服任人唯亲、结党营私不正之风，起到了防范于未然的积极作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以权谋私的现象，不能希望单靠一项回避制度，就能从根本上消除和杜绝各种违法行为，需要行政监察制度的补充、配合，从理论上讲，完善健全的监察制度可以使回避制度存在的意义缩小，但从我国的实际来看，传统文化在人们的观念中仍占有重要的地位，再加上市场经济体制还不健全，商品经济还不发达，要想同多回避制度把血缘关系和准血缘关系完全逐出上层建筑，消除这些关系的影响还要有一个过程，需要一定的时间。另外，监察制度也要更加注重群众的监察，虽然现在公务员考试现场有群众在旁观看，但是面试却没有群众的监督，而在面试方面，随意性就很大了。把回避制度与监察制度有机结合，既可相互补充各自制度本身不完善的一面，又可以为相互的实施创造有利条件，促进相互发展，以便更好地监督国家行政机关公务员的公正廉洁，依法办事，保证国家行政工作的正常运行。五、总结我国回避制度自东汉就正式建立，但到现在还大量存在职务回避、公务回避地区回避不能在现实工作中落实的问题，这跟我们根深蒂固的宗法思想有很大的关系，要解决回避制度中的问题，不仅要完善法律法规，做到严格依法执行，还要让我国人们的宗法思想变淡，这就需要需要一个的过程，一定的时间。在严格依法严格执法，淡化宗法观念的同时，不断地完善回避制度，以便行政机关的公务员做到公正廉洁，依法办事，从而保证国家行政工作的正常运行。参考文献：[1]刘嘉林、何宪《回避制度讲析》深圳：深圳大学出版社1997：630~631[2]钦若《册府元龟.铨选部》（条例二）北京：中华书局1995：66~65[3]杜志鹏《试论我国公务员回避制度》（行政与法）2001，（3）：20~23[5]皮纯协《行政程序法比较研究》北京：中国人民公安大学出版社2000.279~28[4][6]安仲文、高丹《行政管理学》东北财经大学出版社2009.2：99~116班级：新闻081班姓名：袁伟丽学号：08403104',)