贵州省土地整治促进脱贫攻坚的现状及发展建议

("贵州省土地整治促进脱贫攻坚的现状及发展建议刘新卫;杨华珂【摘要】为深入了解有关地方开展土地整治促进扶贫开发的主要做法、典型经验和取得的成效,为下一步制定相关政策提供依据,对贵州省进行了实地调研.调研发现,贵州省近年来有效运用土地整治平台,通过建设农村生产生活设施、增加贫困地区农民就业、促进地区特色产业发展、加强土地生态环境建设等措施,在扶贫开发方面取得了突出成效,改善了农业生产条件、提高了农业生产水平、增加了农民收入、加快了农民脱贫致富步伐、加强了生态保护、促进了经济社会持续发展和通过优化用地结构保证了扶贫开发的用地需求.但是,土地整治在促进扶贫开发中也存在诸如涉农资金整合难度较大、项目管理滞后实际需要、激励政策尚未形成体系和基础工作存在薄弱环节等问题和不足,需要在脱贫攻坚中予以重视和解决.建议针对前述问题找准定位并精准施策,需加强项目资金整合、创新项目管理方式、健全激励政策体系和做好相关基础工作.%Inordertogainanin-depthunderstandingofthemainpractices,typicalexperiencesandachievementsobtainedbylocalgovernmentsinpromotingpovertyalleviationanddevelopment,andtoprovidethebasisforthenextsteptodeveloprelevantpolicies,theauthorsconductedafieldinvestigationinGuizhouProvince.Thesurveyfoundthatlandconsolidationwaseffectivelyusedasaplatform,onwhichpeoplebuiltruralproductionandlivingfacilities,addedthechanceoffarmers'employmentinpoorarea,promotedthedevelopmentofregionalcharacteristicindustry,andstrengthenedtheconstructionoflandecologicalenvironment.Asaresult,development-orientedpovertyreliefachievedoutstandingresultsinGuizhouProvince,suchasimprovingtheagriculturalproductionconditionstoheightenthelevelofagriculturalproduction,increasingtheincomeoffarmerstoacceleratethepaceoffarmerstogetrich,strengtheningtheecologicalprotectiontopromotethesustainabledevelopmentofeconomyandsociety,andoptimizingthestructureofthelandtoensuretheneedsofpovertyalleviationanddevelopment.However,thelandconsolidationpromotingpovertyalleviationinGuizhouProvinceencounteredproblemssuchasintegratingagriculturalfundsbeingdifficult,projectmanagementlaggingbehindtheactualneeds,incentivepolicyhavenotyetformedasystemandweaklinksbeinginbasicwork.Alloftheseproblemsshouldbeattachedimportanceandresolved.Theauthorsconsideredthattorealizethepovertyalleviationinruralareasin2020asscheduledoffpovertyisthemostarduoustaskofbuildingawell-offsocietyinanall-roundwayinGuizhouProvince,andlandconsolidationshouldaccuratelypositionandpreciselyimplementstrategyaimingtoantecedentproblems,especiallyitshouldstrengthentheintegrationofprojectfunds,innovateprojectmanagementmode,soundincentivepolicysystemandcompleterelatedbasicworks.【期刊名称】《贵州农业科学》【年(卷),期】2017(045)005【总页数】4页(P148-151)【关键词】土地整治;脱贫攻坚;现状;发展建议;贵州【作者】刘新卫;杨华珂【作者单位】国土资源部土地整治中心,北京100035;国土资源部土地整治中心,北京100035【正文语种】中文【中图分类】S-9中国政府历来重视扶贫工作，《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》等相继实施以来，农村地区贫困人口大幅减少、基础设施明显改善、社会事业不断进步，农村居民的生存和温饱问题基本解决[1]。但现阶段中国经济社会发展总体水平不高、区域发展失衡问题日益突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，故中国的扶贫开发事业仍然是必须长期坚持的历史任务[2]。特别是当前扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期后，减贫成本增加、脱贫难度增大等问题日益突出[3]。因此，中国政府于2015年11月出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将确保到2020年农村贫困人口实现脱贫明确为全面建成小康社会最艰巨的任务，并提出要围绕精准扶贫、精准脱贫这一基本方略，采取超常规举措，拿出过硬办法。近年来，土地整治在促进贫困地区扶贫开发方面发挥了重要作用[4-9]，2016年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在部署“十三五”时期脱贫攻坚工作时也强调加大贫困地区土地整治支持力度，允许贫困县将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。由此可见，土地整治在开展的脱贫攻坚中需要继续扮演重要角色。为深入了解有关地方开展土地整治促进扶贫开发的主要做法、典型经验和取得的成效，为下一步制定相关政策提供依据，笔者根据所在单位安排，对贫困人口规模较大、贫困程度较深的贵州省进行实地调研，深入了解全省土地整治工作促进扶贫开发情况，分析目前存在的问题，并提出发展建议，以期为贵州省土地整治促进脱贫攻坚提供参考。1.1建设农村生产生活设施遵循“政府主导、国土搭台、部门联动”的原则，按照“各炒一盘菜、共办一桌席”的思路，贵州省以土地整治为平台，整合相关涉农资金，因地制宜规划和实施土地整治项目，推进零田并整田和小田并大田、配套建设农业基础设施，以及适当平整田地、实行坡改梯、增加耕作土层厚度、构建地灾防治工程等。毕节市七星关区朱昌镇现代农业高效示范园区在实施土地整治项目时，开展了非农建设项目耕作层剥离利用与土壤改良工程。毕节市威宁县平山乡高效农业示范园在实施土地整治项目时，也根据需要实施了熟土剥离工作。毕节市百里杜鹃管理区在实施土地整治项目时，重点解决当地群众最关心的道路交通、人畜饮水等问题。1.2增加贫困地区农民就业为加快推进土地整治工作、提升土地整治效益，贵州省通过加强宣传培训、实地参观等方式，引导和鼓励广大群众参与土地整治，在一些贫困地区形成广大农民积极参与土地整治的氛围，并且直接或间接增加贫困农户的就业机会。毕节市七星关区朱昌镇现代农业高效示范园区促进土地规模化经营，形成农户-合作社-企业联动的运营模式，部分当地农户成为产业工人；毕节市赫章县平山乡高效农业示范园区目前完善了农户、公司与村集体之间的收益分配模式，带动大量贫困农户就业；毕节市百里杜鹃管理区尽量吸收当地农村闲置劳动力参与建设，并从群众中选取民生监督员进行质量监管。1.3促进地区特色产业发展在贫困地区安排土地整治项目时，贵州省注意挖掘区域特色资源潜力，做大做强具有竞争力的特色农产品，并培育和发展农民合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体。毕节市七星关区朱昌镇现代农业高效示范园区贯彻现代农业“接二连三、多业融合”理念，促进了以休闲养生、生态观光和农业体验为主题的农业休闲旅游项目建设；毕节市平山乡高效农业示范园区促进了村企利益链接机制和模式创新，培育新型农民，落实以山地特色高效生态循环现代农业为主导的发展带动战略；毕节市百里杜鹃管理区打造现代观光农业旅游产业；遵义市湄潭县两路口村促进村集体经济组织经营专业合作社的成立和发展。1.4加强土地生态环境建设贵州省在贫困地区开展土地整治工作中，结合所在地区的资源禀赋和生态本底，合理安排以生态保护和修复为主要目标的土地整治项目，适地推广生态型土地整治模式，促进贫困地区的生态建设。遵义市湄潭县两路口村在进行平整土地时，尽量少破坏原有生态面貌以减少水土流失；在进行田间道路建设时，尽量利用原有道路升级改造，大于3m的田间道路设置动物通道，并对新建的河滨道路实行路宽限制；在进行水利设施建设时，对灌溉沟设置动物逃逸斜坡、水生生物涵养带、动物通道等生态措施，对排水沟因地制宜进行浆砌石、干砌石、格宾网形式建设；在农田防护与生态环境保持方面，对山塘整治工程采用块石、格宾网形式进行建设。2.1农业生产条件和生产水平得以改善及提高通过在贫困地区开展土地整治，使项目区土地成为路相通、渠相连的高产稳产农田，土地利用程度普遍提高3%以上，生产能力普遍提高7%以上，生产成本降低7%以上。毕节市七星关区朱昌镇现代农业高效示范园区在土地整治项目实施后，新增耕地26.67余hm2，耕地等别由11等提升至10等，通过土地流转进行标准化种植后，单位面积耕地产值从15000元/hm2(2013年前)提升到750000元/hm2(2014年)。毕节市百里杜鹃管理区的土地整治项目区新增耕地629.53余hm2，耕地生产能力普遍提高10%～20%，生产成本降低5%～15%。遵义市湄潭县两路口村土地整治项目区新增耕地15.02hm2，降低了耕地破碎程度，农田道路通达率达90.6%，提高了耕地利用率和农田灌溉保证率。2.2农民收入增加，脱贫致富步伐加快据不完全统计，贵州省十二五期间实施的土地整治项目惠及22万农民群众，人均增加粮食200余kg，人均增加纯收入400余元。朱昌镇现代农业高效示范园区产业辐射带动扶贫对象2360人，贫困人口人均年收入从2013年底到2014年底由2930元增加到3500元，带动当地629户贫困户900人脱贫。毕节市平山乡高效农业示范园区的村民和村干部对整治效果满意，认为整治带来的实际收入平均增加了15%。在毕节市百里杜鹃管理区土地整治项目实施中，除专业技术人员外，所需的劳力全部在当地招工，农民通过参与施工，直接获得劳务收入；遵义市湄潭县两路口村的土地整治项目促进了村集体经济实力壮大，2015年该村摘掉了贫困村帽子，全村贫困人口减少到104人。2.3生态保护和经济社会持续发展得以加强及促进贵州省在贫困地区土地整治工作中，始终坚持在保护中开发，在开发中保护的方针，采取与小流域治理相结合的措施，有效地治理生态环境；运用坡改梯工程措施，达到了保水、保土、保肥的目的；在25o以上坡耕地采取退耕还林等生态治理工程措施，最大限度地减少水土流失。毕节市七星关区朱昌镇现代农业高效示范园区的土地整治项目累计减少2.88万t土壤及13.07万m3水流失，项目区生态环境得到改善。百里杜鹃管理区通过防护林建设绿化村庄，清淤排渍改善村民卫生环境。遵义市湄潭县两路口村土地整治项目区改善了农民生活居住环境条件，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。2.4优化用地结构、保证扶贫开发用地需求贵州省近年来在贫困地区实施了一批高效益土地整治示范项目，通过综合整治优化了土地利用结构布局，不仅改善农业生产生活条件，而且通过节约用地为产业结构调整创造了条件，实施的部分土地整治项目还为1.1万多异地扶贫移民安置提供生产生活用地，保证移民能够搬得来、留得住、能发展，可致富。毕节市百里杜鹃管理区通过实施土地整治，新增耕地指标结余547.60余hm2，不仅可满足未来5年耕地占补平衡需求，还可通过异地流转解决区财政压力。遵义市湄潭县两路口村土地整治项目区结合新农村建设布局8个村民集中安置点，项目实施后节余的7hm2农村建设用地指标调剂到该村作为发展旅游产业用地。3.1涉农资金整合难度较大从调研情况看，贵州省目前可以整合的相关涉农资金主要来自国土部门的土地整治、发改部门的以工代赈、水利部门的小农水、农业部门的巩固退耕还林基本口粮田建设、农业综合开发部门的土地治理等项目。上述项目资金主要根据相关部委的有关规定分别下达，项目建设的投资标准和方向、建设地点和内容等往往各异。由于行政体制条块分割、立项审批部门不同，加上施工内容的独立性、验收标准的差异性，导致各类资金整合困难，资金聚合效应不能有效形成。虽然一些地方采取了党委牵头、政府统筹、部门参与、各计其功等办法，但实际效果不好，与扶贫工作结合不紧密、促进精准脱贫力度有限。3.2项目管理滞后实际需要贵州省特别是三大集中连片特殊困难地区，农业生产设施和农村生活设施历史欠账较多，之前撒胡椒面式的土地整治项目立项审批方式，不能很好地反映各地土地整治难度，导致一些地方土地整治亩均投资标准较低。一些设计单位为了顺利评审过关，不能根据实际需要合理布局，设计不少脱离实际的工程，导致在部分工程建设中农民不欢迎、建成后农民不爱护，发挥效益时间短、效果差。此外，普遍存在土地整治项目审批时间较长的现象，一个项目从确定选址到资金下达需要1～2年，而项目工期有限，势必导致压缩建设工期，在监测监管不能有效跟上的前提下，工程建设质量难以保证，促进精准脱贫效果不佳。3.3激励政策尚未形成体系贵州省耕地质量总体较低，农用地整治特别是高标准农田建设中提质改造的任务较重，在土地整治资金主要来源于财政资金的情况下，建设成效较好的项目区往往引入较多的社会资本。但当前在引导社会资本参与土地整治方面总体上缺乏可以大量复制的政策设计。贵州省农村建设用地整治受制于财政资金压力，目前总体上处于起步阶段，成熟的做法和成功的经验较少，但不少农村地区良好的生态环境对一些逐利的社会资本有着较强的吸引力，引导这些社会资本参与农村建设用地整治，需要解决的头等大事就是村庄整理的节余指标及其收益如何在相关主体间合理分配。3.4基础工作存在薄弱环节在贵州省大扶贫的背景下，土地整治在加强管理方面有许多工作要做，如城乡建设用地增减挂钩系统的信息备案管理更新不及时，给节余指标在省域内跨县流转造成困难。贵州省国土厅2016年5月印发《土地整治服务精准脱贫2016年为10万就地脱贫人口每人整治1亩优质农田实施方案》，尝试在土地整治项目组织实施方面进行较大创新，但在现行管理体制下，需要及早对信息报备、质量监管、竣工验收、迎接审计等问题做好解决应对的预案。另外，土地整治工作尤其是高标准农田建设成效与农村集体组织建设情况直接相关，这也从另一个侧面凸显了土地整治针对村干、村民的培训和宣传的不足。4.1加强项目资金整合在国家脱贫攻坚战略指导下，科学制定区域性脱贫攻坚专项规划，贵州省各级土地整治规划要做好与脱贫攻坚规划的协调衔接，并从安排土地整治工程和项目、分配下达高标准农田建设计划和财政补助资金等方面最大限度地向贫困地区倾斜；进一步发挥土地整治聚合资金的平台作用，在稳定和适度增加专项经费的前提下，加强涉农资金整合方面的前期研究和顶层设计，有效整合目标相近、方向类同的涉农资金，引导和鼓励社会帮扶资金，按照脱贫攻坚规划的整体部署进行捆绑使用、集中投入、统一施工和建设，重点解决相关贫困地区广大群众最为关切、短板效应最为明显的突出问题。4.2创新项目管理方式土地整治要在贵州省脱贫攻坚中发挥更大作用，应在一些方面采取超常规举措。1)探索建立集中连片特殊困难地区土地整治项目审批核准绿色通道，加快核准审批进程；2)项目工程布局要以群众适用受欢迎为主，项目设计目标不搞高、大、上而搞小、精、准；3)加大针对贫困地区推进土地整治的技术指导和业务培训，提高相关管理人员和工程技术人员业务素养；4)落实国土资源部确定的积极协调片区“十三五”期间重大项目、重大工程纳入国家和部门专项规划、协调有关部门落实支持乌蒙山片区脱贫攻坚的超常规举措的要求，推动贵州省乌蒙山区域兴地惠民土地整治重大工程加快立项实施。4.3健全激励政策体系土地整治要结合贫困地区实际，在适度增加项目和资金支持的同时，着力构建激励政策体系，推动形成土地整治政策高地，引导社会资本积极参与。进一步加强制度设计、完善配套政策，充分发挥乡(镇)政府和村党支部委员会、村民委员会贴近广大群众、了解实际需求的优势，围绕新型农业经营主体培育等目标，通过议事协商等形式，引导和鼓励农村集体经济组织和农民积极承担和广泛参与土地整治项目；完善拓展增减挂钩工作，引导挂钩周转指标在省内合理使用，为易地扶贫搬迁和特色产业培育等提供用地和资金保障；探索建立土地整治增值收益分配机制，合理使用新增有效耕地和节余用地指标。4.4做好相关基础工作加强重大问题前期研究，提前考虑解决采用超常规举措推进土地整治工作可能遇到的问题，加强政策制度设计。创新土地整治监测监管方式，在运用现代科技手段加强监管的同时，加快建立公告公示制度等，充分调动农村集体经济组织和广大农民群众参与监管的积极主动性。加强土地整治促进脱贫攻坚绩效考评，完善针对贫困地区的土地整治促进脱贫攻坚成效考核办法，开展土地整治项目区涉及贫困户满意度调查。加强项目区村干部和广大村民土地整治知识培训，加强土地整治促进精准脱贫成效宣传，使广大农民群众深刻认识土地整治在促进精准脱贫中发挥的作用和自身需要扮演的角色。通讯作者：杨华珂。E-mail:yanghuake@lcrc.org.cn【相关文献】[1]刘克崮,沈炳熙,刘张君,等.中国农村扶贫金融体系建设研究——基于甘黔贵金融扶贫案例[J].财政科学,2016(1):84-97.[2]杨龙,汪三贵.贫困地区农户脆弱性及其影响因素分析[J].中国人口·资源与环境,2015,25(10):150-156.[3]李裕瑞,曹智,郑小玉,等.我国实施精准扶贫的区域模式与可持续途径[J].中国科学院院刊,2016,31(3):279-286.[4]李东法.国土资源部支持乌蒙山区扶贫攻坚路径分析[J].中国国土资源经济,2014(2):32-35.[5]陈晓军,郑财贵,牛德利,等.重庆武陵山区农村土地整治问题与对策[J].湖北农业科学,2012(18):3977-3979.[6]郑子敬.土地政策支持脱贫攻坚的阜平样本[J].中国国土资源经济,2016(8):15-18.[7]丁叔平.光山县实施土地整治项目助推精准脱贫研究[J].中国集体经济,2016(27):7-8.[8]石钖.从“末梢”变身“前沿”——广西靖西市全面推进脱贫攻坚力促共享发展纪略[J].南方国土资源,2016(6):10-13.[9]张海.贵州安顺市土地整治助推精准扶贫对策研究[J].西部资源,2016(4):186-187.",)