非营利性养老机构项目PPP运作模式研究

('非营利性养老机构项目PPP运作模式研究发布日期：2015-11-04来源：现代集团基金管理部编辑：宋珍珍文/杨海亮一、引言当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，据国家统计局统计数据，2014年我国60岁以上的老年人口达2.12亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿，整个社会面临较大的养老压力。2013年9月国务院下发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)，对我国养老服务业的发展进行了总体部署，既明确了政府提供基本养老服务的职责，也提出了要充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系。2015年2月民政部、发改委等十部门联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发[2015]33号，以下简称“实施意见”)，实施意见指出要支持社会资本采用采PPP等模式参与建设或发展养老机构，鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，交由社会力量来运营。同时，财政部、发改委等部门相继发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)等文件，鼓励在养老服务类项目中推广运用PPP模式。政府和社会资本合作模式(PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。当前，我国存在多种形式的养老机构，基于PPP模式的内涵和特征，本文主要对非营利性养老项目的PPP运作模式进行研究。二、非营利性养老机构的内涵中国社会科学院发布的《中国老龄产业发展报告(2014)》，根据养老机构出资与运营主体的不同，把中国的养老机构划分为四种主要类型，即公办养老机构、公建民营型养老机构、民办非营利性养老机构和民办养老机构，如表1所示。本章主要对民办非营利性、公建民营型两类非营利性养老机构的基本内涵和特征进行分析。1、公建民营型养老机构养老机构公建民营是指政府通过承包、委托、联合经营等方式将政府拥有所有权，但尚未投入运营的新建养老设施，运营权交由企业、社会组织或者是个人的一种运营模式。具体而言，一般以下四类养老项目可采用公建民营模式：(1)各级政府作为投资主体新建或购置的养老设施;(2)各级政府以部分固定资产作为投资，吸引社会资本建设，约定期限后所有权归属政府所有的养老设施;(3)新建居民区按照规定配建并且移交给民政部门的养老设施;(4)利用政府其他设施改建的养老设施等。当前，公建民营模式已成为国内公办养老机构的发展方向，例如北京市2015年7月出台了《北京市养老机构公建民营实施办法》(京民福发[2015]268号)，明确北京市所有政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施，将逐步交由企业、社会组织或个人进行运营。公建民营型养老机构模式与公办养老机构的区别，在于养老机构的所有权和运营权分离，政府不再包揽一切，而是交由社会资本方去管理和运营，政府向社会资本方支付相应的运营经费。2、民办非营利性养老机构民办非营利性养老机构一般由社会资本方独立举办或与政府方合作举办，为老年人提供非营利性的养老服务，在民政部门注册登记为“民办非企业单位”。这类养老机构的运行成本除主要来源与入住者的缴费外，政府的建设、运营补贴以及来自社会的捐赠也是重要的组成部分。非营利性养老机构虽然能享受到税费、用地等方面的优惠政策，但对投资者而言，这类项目的产权和营利方式受到了较大的限制。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位的盈余与清算后的剩余财产只能用于社会事业，不得在成员中分配，不得具有营利性。《实施意见》对此进行了明确：民办非营利性养老机构应当为捐资举办，养老机构享有对其资产的法人财产权，捐资人(举办者)不拥有对所捐赠财产的所有权;对于举办者没有捐赠而以租赁形式给予组织使用的固定资产、以及以借款方式投入组织运营的流动资金，允许其收取不高于市场公允水平的租金和利息，行业管理部门和登记管理机关应当对此进行必要监管;民办非营利性养老机构停办后，应当依法进行清算，其剩余资产由民政部门负责统筹，原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人(举办者)给予一次性奖励。三、非营利性养老机构项目PPP运作模式在实践中，PPP项目有着多种运作模式，具体包括管理合同模式、委托运营模式、BOT模式(建设-运营-移交)、BOO模式(建设-拥有-运营)、TOT模式(移交-经营-移交)等。PPP项目没有最佳的运作模式，应该根据项目自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等因素，选择合适的运作方式并对之进行优化调整因此，本文根据非营利性养老机构的基本特征，仅对该类项目的一般性PPP运作模式进行简要阐述。1、公建民营型养老机构项目的PPP运作模式公建民营型养老机构项目一般可采用BOT运作模式，在该模式中，项目资产的所有权归政府所有。具体的运作模式是，政府或政府授权部门通过采购程序选择合适的社会资本方与政府指定的出资主体共同设立项目公司(SPV)，政府或政府授权部门授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责养老项目的建设及运营管理。项目建设完成后，项目公司将相关养老设施提供给政府设立养老机构，并由项目公司负责项目设施的维修养护;进入运营期后，养老机构由项目公司进行托管运营，向养老人群提供养老服务，并向服务对象收取一定的费用;特许经营期满后，项目公司需将项目资产无偿移交给政府或政府指定部门。在这一模式中，项目公司的收入来源主要有以下几个方面：(1)养老机构的托管收入，该部分费用一般由政府支付;(2)资产可用性服务收入(类租金)，该部分费用一般由政府支付;(3)项目附带的其他经营性收入;(4)为保证项目可行性，政府提供的可行性缺口补助。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图所示。2、民办非营利性养老机构的PPP运作模式民办非营利性养老机构建设项目一般可采用类似BOO的运作模式，根据《实施意见》的规定，项目资产的所有权归养老机构，但实际运作中投资者享有参与养老机构重大事项管理、获得合理回报等一列权利。具体的运作模式是，政府或政府授权部门通过采购程序，选择合适的社会资本方与政府指定的出资主体共同设立项目公司(SPV)，政府或政府授权部门授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责养老设施的建设及运营管理。项目建设完成后，项目公司以项目资产捐赠或项目资产出租的形式来设立非营利性养老机构，前一种形式项目资产所有权归养老机构，后一种形式项目资产所有权仍属于项目公司;进入运营期后，养老机构由项目公司进行运营管理，向养老人群提供养老服务，并向服务对象收取一定的费用，政府也需向养老机构提供相应的运营补助;特许经营期满后，项目公司可以选择继续运营或清算退出。在这一模式中，项目公司的收入来源主要有四个方面：(1)养老机构的运营管理收入;(2)租金收入：根据《实施意见》的规定，以出租资产出租形式设立非营利性养老机构的，允许项目公司收取不高于市场公允水平的租金;(3)项目附带的其他经营性收入;(4)为保证项目可行性，政府提供的可行性缺口补助。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图所示。四、结语我国人口老龄化日益加深，整个社会面临着较大的养老压力，养老服务市场也面临着广大的市场机遇，社会资本已开始积极介入养老项目的投资建设。同时，政府方面不断加对大养老事业的支持力度，出台了一系列鼓励性政策，这些都为养老PPP项目的发展提供了良好的环境。养老PPP项目一般具有较强的社会公益性，需要遵循特定的法律法规进行建设、运营和管理，特别是非营利性养老机构的性质和社会资本对投资回报的要求有一定的冲突，更加需要对这类项目的运作模式和交易结构进行科学合理的设计。本文对这类PPP项目的运作模式进行了一般性的论述，为这类PPP项目的实际运作提供一定的参考。附件：《北京市养老机构公建民营实施办法》北京市民政局北京市发展和改革委员会文件北京市财政局京民福发〔2015〕268号北京市民政局北京市发展和改革委员会北京市财政局关于印发《北京市养老机构公建民营实施办法》的通知各区县民政局、发展改革委、财政局，市社会福利事务管理中心：为贯彻落实《北京市人民政府办公厅印发<关于深化公办养老机构管理体制改革的意见>的通知》(京政办发〔2015〕8号)精神，市民政局、市发展改革委、市财政局联合制定了《北京市养老机构公建民营实施办法》。现印发给你们，请结合实际认真执行。北京市民政局北京市发展和改革委员会北京市财政局2015年7月22日《北京市养老机构公建民营实施办法》第一章总则第一条为提升政府办养老机构保障效能，加快推进养老服务社会化，实现养老服务资源优化配置，依据《北京市人民政府办公厅印发<关于深化公办养老机构管理体制改革的意见>的通知》(京政办发〔2015〕8号)精神，制定本办法。第二条公建民营指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施运营权交由企业、社会组织或个人的运营模式。第三条下列养老设施原则上实施公建民营：(一)各级政府作为投资主体新建或购置的养老设施;(二)各级政府以部分固定资产作为投资，吸引社会资本建设，约定期限后所有权归属政府所有的养老设施;(三)新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施;(四)利用政府其他设施改建的养老设施。第四条市民政部门统筹全市养老机构公建民营工作，加强政策支持，明确工作流程，制定合同范本，建立行业规范。区县民政部门负责本辖区内养老机构公建民营工作的组织管理、具体实施和运营监管。第二章基本原则第五条履行公益职能。实行公建民营的养老机构，应当承担社会公共服务职能，在优先接收有入住需求的基本养老服务保障对象基础上，向本市失能或高龄社会老年人开放;注重社会效益与经济效益的平衡，为老年人提供更加优质、完善、安全的服务。第六条确保资产安全。养老机构推行公建民营，应当做到产权清晰，保持土地、设施设备等国有资产性质，运营方不得以国有资产进行抵押、融资、贷款，防止资产流失;要强化机构运营和资产规范管理，加强设施设备维护，确保国有资产保值增值。第七条加强政策引导。发挥政策导向作用，立足吸引先进管理理念、专业服务团队和优质服务资本，科学设置公建民营的条件和形式，化解养老机构运营初期和设施设备大修的资金压力，调动运营方积极性和创造性。第八条健全监管体系。建立健全养老机构服务、管理和运营监管体系。发挥政府市场监管作用，完善法律法规和标准制度，依法规范养老机构运营行为;发挥行业组织作用，落实行业自律和行业监管，创建公平公正、公开透明、健康有序的发展环境。第三章组织实施第九条养老机构所有权方主管部门具体负责组织实施公建民营。其中，市属养老机构由市民政部门组织实施;区县属养老机构由区县民政部门组织实施;街道(乡镇)属养老机构在区县民政部门指导下由街道(乡镇)政府组织实施。第十条养老机构公建民营应当由所有权方制定实施方案，进行需求分析和可行性论证委托有资质的会计师事务所进行国有资产评估，出具资产评估报告。第十一条实施公建民营的养老机构，可由所有权方以公开招投标方式，选择具备相关资质的企业、社会组织或个人作为运营方;也可在所有权方主管部门的监督指导下，采取品牌机构连锁运营的方式，直接选择具有广泛影响力和品牌效应的养老服务企业、社会组织作为运营方，保证服务质量和效益。第四章社会招投标第十二条按照公开、公正、透明的原则，养老机构所有权方依照法定程序，自行组织或委托具备招标资质的专业机构组织招标和评标。第十三条所有权方负责组织拟制招标文件，经征求同级财政、审计等相关部门意见，报区县以上民政部门审核后，向社会发布招标公告。其中，街道(乡镇)属养老机构报送区县民政部门审核，区县、市属养老机构报送市民政部门审核。招标文件应包括以下内容：(一)招标方案。重点介绍项目情况，明确运营管理条件与要求、投标人资格、合作期限、收费方式约定、相关资金缴纳额度及方式等。(二)投标须知。内容包括所有权方和招标代理机构情况、投标人资格要求、招标文件获取途径、报名与答疑安排、投标文件格式、投标文件送达、投标保障金及履约金、开标会组织、投标文件管理、合同签订等相关事项。(三)投标人资格评审标准。根据设定条件量化标准，逐项评分。(四)投标文件。包括投标人申请函、投标人资质、投标人财务状况、投标报价、项目运营方案、管理服务团队情况等。(五)合同文件。主要包括合同范围、双方投入资产、合作期限、合作方式、权利义务、利益分配、附带条件、违约罚则、终止合作等内容条款，并附相关资产明细表。第十四条投标人应当具有专业养老服务管理经验、经营业绩突出和社会信誉良好;有与承接项目相适应的专业服务团队和注册资金。第五章品牌机构连锁运营第十五条品牌机构连锁运营是指为促进本地区养老服务业规模化、连锁化发展和品牌扶持培育，以民办非企业法人形式承接公建养老机构开展运营活动的公建民营模式。第十六条采取品牌机构连锁运营方式实施公建民营的养老机构，运营方应当在本市或国内养老服务行业具备较高的社会影响力和广泛的品牌知名度，机构运营效益明显，标准化服务体系完备，具有成熟的技术输出团队和相应的注册资金保障。第十七条所有权方与运营方应达成合作意向，运营方需提供公建民营养老机构的规划发展方案，方案主要包括机构章程、运营方案、管理制度、标准化建设实施方案、管理服务团队组成、经费投入使用计划，以及服务保障和接受监管承诺等，所有权方据此召开专家论证会，对运营方提供的规划发展方案进行可行性论证。第十八条品牌机构连锁运营应当在区县以上民政部门监督指导下，由所有权方组织实施。合作对象的选择、合同条款的议定，应当在本级财政等相关部门监督指导下实施。第六章机构责权第十九条公建民营养老机构应按照合同约定履行养老服务保障职能。市、区县属公建民营养老机构还应承担本行政区域内养老机构示范引领、功能试验、专业培训、品牌推广等职能。街道(乡镇)属公建民营养老机构应当拓展服务范围，鼓励利用自身资源优势，为周边社区居住在家的老年人提供服务。第二十条公建民营养老机构应结合实际，科学划定床位比例接收基本养老服务保障对象，一般不低于总床位的20%;其他床位应接收本市失能或高龄的社会老年人。第二十一条公建民营养老机构接收基本养老服务保障对象的基本养老服务收费项目标准，按照保障对象分类收费原则，由养老机构所有权方与运营方协议确定;非基本养老服务收费项目实行市场调节价管理，由养老机构按照非营利原则自行定价;接收其他社会老年人实行市场调节价管理，向上级民政部门报备后实施。其中，街道(乡镇)属、区县属养老机构报区县民政部门;市属养老机构报市民政部门。规范以押金形式出现的收费行为，禁止使用押金从事任何风险性投资。第二十二条所有权方应当以投资规模、市场规律为依据，以床位数量规模进行测算，充分考虑机构可持续发展、经营规律、运营风险及划定的基本养老服务保障对象床位比例等情况，向运营方收取风险保障金，指导运营方设立机构管理发展资金，在财政部门的指导下，实行专款专用、专项核算。第二十三条风险保障金由运营方以押金形式向所有权方一次性缴纳，原则不低于该机构国有固定资产投资(包括设施建设安装费、勘察设计费、大额设备购置费等)的1%;机构管理发展资金由运营方逐年专项留存并专款管理及核算，原则每年不低于国有固定资产投资的2%，运营初期可适当减免或少量留存，发展期逐步递增，稳定期应相对固定留存。所有权方应对机构管理发展资金留存情况进行监督。运营方参与国有固定资产投资的，或协议期满后变更运营方的，对国有固定资产实施改造和购置设备的投入资金，可在与所有权方协商的基础上，相应折抵风险保障金和机构管理发展资金，或适当延长协议期限，以保证投入资金的回收。第二十四条风险保障金主要用于运营方造成的设施设备异常损坏的赔偿，运营方异常退出的风险化解等。合同期限内，出现上述异常情况的，所有权方履行相应财务手续后，有权从风险保障金中扣除相应数额;合同期满后，未出现上述异常情况的将予以全额退还。机构管理发展资金主要用于本养老机构建设发展、设施设备大修以及区域内养老机构的建设统筹,合同期满后,剩余不予退还，继续用于本养老机构的再发展。第二十五条风险保障金的管理和使用须按照相关法律法规及财政财务管理规定执行。机构管理发展资金的使用，应由所有权方与运营方通过协议明晰约定，原则须由运营方书面向所有权方提出建设、改造项目资金使用申请，得到所有权方书面认可后方可实施，所有权方负责对运营方的使用和实施情况进行监管。第二十六条运营方负责设施设备的日常管理和维护。国有固定资产投资的设施设备大型维修可申请机构管理发展资金实施，不足部分可由所有权方申请财政资金补贴。合同期满后的国有资产以及运营方更新的设施设备归所有权方所有。第二十七条运营方在正式运营前，向相关部门申办非营利性法人资质。实行公建民营的养老机构不得登记为营利性法人。第二十八条公建民营养老机构要严格按照非营利性组织财务制度要求建立规范的财务管理制度，财务信息向社会公开，管理规范、收支有据、账目清楚。运营收益主要用于养老机构日常设施设备维护、扩大建设和管理服务能力的改进。第二十九条公建民营养老机构享受与社会办养老机构同等的优惠扶持政策。运营方按规定申请运营补贴、星级评定奖励补贴、养老机构综合责任险补贴、水电气暖价格优惠及相应税费减免等。第七章监督管理第三十条所有权方与运营方按照权利对等原则签订合同。在合同签订后的30日内，所有权方将招标情况、相关合同文件报区县以上民政部门备案。其中，街道(乡镇)属养老机构报送区县民政部门备案，区县民政部门要及时向市民政局报备;区县、市属养老机构报送市民政局备案。第三十一条所有权方对公建民营养老机构管理服务情况实施动态监督检查，委托专业会计师事务所对运营财务状况进行定期审计，保证国有资产安全。第三十二条公建民营养老机构的主管部门要制定运营方异常退出时的风险防控应急预案，确保妥善安置入住对象，并做好善后事宜;风险发生时要迅速将情况向区县政府、市民政局汇报，并启动对运营方追责的法律程序。第三十三条各级民政部门应当加强对公建民营养老机构的监督指导,同时积极引入专业的社会组织或机构参与公建民营养老机构的前期建设规划和后期运营监管。对运营期间发生重大责任事故的，或入住对象满意率调查连续两年低于80%的，终止运营补贴等政策资助，限期整改。出现其他管理服务、安全稳定问题的，依据民政部《养老机构管理办法》(民政部令第49号)等相关规定予以处罚。第三十四条变更或终止公建民营合同的，运营方应与所有权方进行事前协商。所有权方在办理变更或终止合同后30日内，将相关材料报送上级民政部门备案。其中，街道(乡镇)属养老机构报送区县民政部门备案，区县民政部门要及时向市民政局报备;区县、市属养老机构报送市民政局备案。变更合同的，一方应当提前30日正式向对方提出请求，在双方协商一致并形成变更合同书前，应履行原有合同规定。终止合同的，双方应在合同终止60日前正式向实施设立许可的民政部门提交终止合同情况报告及入住对象安置方案，经批准后实施。双方共同委托专业会计师事务所进行资产清算，妥善做好资产和账目交接。第八章附则第三十五条各级民政部门可依据本办法制定实施细则。第三十六条实行公办民营的养老机构，参照本办法执行。第三十七条本办法由市民政局负责解释。第三十八条本办法自2015年8月1日起施行。附件2：浙江省民政厅养老机构公建民营规范化指导意见为贯彻落实《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(浙政发〔2014〕13号)和《浙江省人民政府关于加快发展民办养老产业的若干意见》(浙政发〔2014〕16号)，鼓励引导社会力量参与发展养老服务事业，激发公办养老机构活力，现就规范养老机构公建（包括公办，下同）民营工作提出以下意见：一、公建民营的范围1、本意见所称的养老机构公建民营是指由政府出资兴建并拥有所有权的养老机构，委托给具有一定资质的社会力量进行整体性的运营和管理。2、PPP项目，以及公办机构对部分项目实行委托管理或服务等不适用于本意见。二、公建民营后机构定性公建养老机构引入社会力量运营管理后，机构性质仍为公有，应该履行公办机构保基本、兜底线的政府保障职责，确保面向广大普通老年人的公益性质。三、公建民营的原则1、积极稳妥。公建民营目的是为了提高公办机构资源绩效和服务品质，各地要根据实际情况，选择适宜机构；既要积极行动，探索创新，又要慎重研究，稳妥施行。2、公开公正。要遵循和依据政府采购法以及国家、省政府有关政府购买养老服务的有关规定，做到公开透明，方式、程序公正、规范。3、管办分离。推行公建民营，要根据“谁主管谁负责”的原则，实行主管部门主管，其他有关部门协助的方式。4、持续发展。要本着改善管理和提升服务品质，提高床位利用率以及机构可持续发展的目的，充分调研，多方论证，科学设计招标方案，严格遴选运营主体。四、社会主体遴选1、社会主体资格要求（1）具有独立承担民事责任能力的企业、社会组织或个人；（2）具有一定的养老服务或医疗、健康服务业从业经历和经验；（3）拥有专业的管理和服务团队；（4）具有一定的经济实力；（5）各地认为需要明确的其他条件。2、遴选方式采取公开招标方式。特殊情况确有必要的，经当地政府同意，可采用符合规定的其他方式。3、招标文件确定实施公建民营的机构后，当地民政部门要会同有关部门制定具体招标方案，发布招标文书。招标文书应当明确招标项目、投标人的资格要求、风险保证金额度、前置条件、评分标准以及约束性条款等内容。标书应当明确公建民营后中标人应承诺的前置条件：（1）不能挂靠投标；（2）中标后不得转让、转包；（3）明确用于城乡特困人员、养老服务补贴对象等政府需要提供服务的对象的床位数及保障措施。4、遴选标准在综合评估社会主体资信基础上，应突出经营思路和能力要求，体现养老服务机构及养老服务需求的特性，避免成为单纯的招商引资项目。5、招标程序（1）确定适宜实施公建民营的目标机构，编制经严格、科学论证的委托方案，起草招标书，进行公告，由专家进行评审，评选结果确定后，经公示无异议后，签署合同。（2）项目委托前，应按照国有资产管理程序进行审批。（3）招标评审时，除按招标评分标准进行打分外，鉴于养老机构管理的特殊性，可商招标管理部门增设面对面问询环节。（4）新建机构，可采用设计、运营同时招标，以便运营方提前协同参与养老机构设计、建设及后期装修等，确保设施设计、功能布局的合理性和针对性。5、风险保证金和设施使用费的规定为确保入住老年人的权益和国有资产的安全，中标的社会主体原则上应交纳一定数额的运营管理风险保证金和设施使用费。测算设施使用费，应当考虑以下因素：（1）机构规模，主要是床位数量；（2）政府保障对象接收情况；（3）承租年限，年限较长的应当明确逐年递增方式和比例；（4）机构登记性质，登记为民非或企业，数额应有区别；（5）新建和已运营机构；（6）社会主体初期投入；（7）社会主体适宜的经营回报；（8）本项目其他应当考虑的因素。设施使用费主要用于本机构设施改造提升项目、本机构及老年人服务改善项目等，专款专用，实行项目评估制度。五、合同管理项目委托方和社会主体应签订合同，明确双方（或三方，即监管方）的权利和义务，明确机构服务定位及作为公有机构保障基本、兜底线的职责，明晰国有资产、社会资本的归属和管理，明确运营主体应承担的职责和合同期内应达到的目标，明确服务监管主体、方式及要求，明确退出机制等。1、委托方、运营方、监管方的名称及权利义务。其中市、县（市、区）社会福利机构、乡镇敬老院等为委托方。运营方独立承担运营过程中的债权债务和经济安全、法律等责任；社会福利机构、乡镇敬老院原主管部门为监管方，履行监管职责，配合做好机构招标、合同审查、运营监督等工作，确保国有资产不流失。2、明确委托项目的产权性质、功能定位、经营范围、服务内容等。其中产权性质应当且只能规定为国家或集体所有，经营范围应当且只能规定为开展养老服务，机构定位为设施配建标准适宜实用、面向广大普通老年人的护理型为主、助养型为辅的机构，服务内容应当为老年人提供生活照护、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务。3、价格管理。政府保障对象按照公办机构收费管理有关规定执行，其他社会老人根据机构登记性质，按省物价局、省民政厅有关收费管理规定执行。4、合同期限及设施使用费、保证金的数额、支付方式。其中合同期应根据项目实际运营年限、运营方前期投入、项目规模等具体情况来确定，最长不得超过20年。5、政府供养或补贴对象的保障。根据政府保障对象现状及预测预留一定数量的政府保障床位，应保证将当地财政拨付的供养经费、补贴经费落实到这些对象中，实行专账管理，不得挪用。机构不得向政府保障的特困对象收取任何其他费用。6、明确风险责任分担机制、评价机制、监督机制、争端解决机制。7、登记为企业的养老机构还需明确投入责任、利润分配等。六、运营管理1、资产管理。在项目委托前，应委托有资质的第三方机构对国有资产进行评估，监管方应当督促并指导委托方对机构的全部资产进行清产核资、造册登记运营方在合同期内负责日常耗损性设施、设备的维护和修缮，不得擅自出租、出借、处置国有资产，不得以国有资产进行抵押、融资、贷款等。2、机构资质及性质选择。如原无许可，委托方应依法取得整体委托经营管理机构的《养老机构设立许可证》，并严格按照《养老机构管理办法》的规定执行运营方可按合同约定，选择登记为企业法人或民办非企业法人。具体登记性质的选择，应考虑当地基本保障床位是否已满足需要等具体情况。3、监管主体。按照“谁主管谁负责”的原则，实行主管部门主管，其他有关部门协助的方式。其中市、县（市、区）社会福利机构由同级民政部门主管，乡镇敬老院原则上由同级乡镇(街道)政府主管。4、日常管理。运营方应当及时向监管方、委托方报告重大情况。每年3月31日前，向实施许可的民政部门提交上一年度的工作报告。年度工作报告内容包括服务范围、服务对象、服务质量、运营管理、经营收支等有关情况。5、定期考核。民政部门要会同有关部门，每年对机构的管理、经费投入、收费标准、工作人员待遇、养老服务质量、公众评议等内容开展考核。七、退出机制和处罚1、项目运营过程中，如遇到不可抗拒或违约事件导致项目提前终止时，民政等有关部门应指导、督促委托方及时做好机构交接工作，保障机构正常运营或入住老人妥善安置。合同期满，要按照合同约定的移交时间、移交内容和要求，并由政府组织有关部门对其资产、财务等进行审计，妥善做好项目移交工作，并向社会公示。同时，提前开展新一轮委托招标工作，做好服务衔接。2、对具有下列情形之一的运营方，委托方和监管方有权责令其限期整改；情节严重的，应当解除合同，并依法移交有关部门追究责任。（1）未经委托方同意，擅自变更法人代表或承租方的；（2）擅自改变经营范围；（3）损毁设施或改变设施用途的，无法保障养老机构设施、设备正常运转的；（4）违反有关规定乱收费的；（5）发布虚假广告的；（6）造成重大安全事故的；（7）歧视、侮辱、虐待老年人的；（8）入住老年人以及社会公众满意度测评不合格的；（9）违反国家法律法规的其他情形；（10）违反合同约定的解约条款。八、探索机构评估和准入退出联动机制1、开展机构评估工作。鼓励各地以公建民营机构为试点，开展养老机构评估，编制养老机构评估标准，确定评估等级、标准以及评估结果奖惩机制等，加强公建民营机构监管和绩效评估。2、探索实施养老机构评估结果和公建民营委托联动机制。根据评估结果，确立承接公建民营机构的进入门槛，以及作为优先委托及自动续约的条件。九、政策保障1、政府要保障机构基本设施需要。新建养老机构应有较完整的基本设施，保证入住老年人的基本服务所需；已运营机构交由社会力量运营的，也要保证设施的完整，以减轻社会力量进入养老服务领域的负担。机构运营几年后，为保证基本养老服务所需的大宗维修所需经费，经委托方、监管方审核，可给予相应的专项建设资金补助。2、公建民营机构按规定享受政府制定的有关民办养老机构税费减免、运营补贴、政府购买服务、投融资、人才队伍保障等扶持政策。3、公建民营机构不享受省级床位建设补助；在委托运营期间，由社会力量出资扩建、兴建的新增床位，按民办养老机构床位建设补助政策享受补助。各地可根据项目实际情况，确定是否给予建设补助。4、机构收住特困人员、养老服务补贴对象的，当地财政应当将其供养经费、补贴经费转入接收机构，用于支付这些对象的生活、照护服务等所需费用。名词解释：社会力量：社会力量主要包括企业、事业单位、社会组织和个人等各类主体公办机构整体委托经营管理：把养老机构整体委托给社会力量运营、管理。具体包括两种方式，一种是机构整体委托运营，社会主体自主经营、自负盈亏，并需要对机构做重新申请登记，可称为公建民营；二是机构整体委托管理，社会主体负责机构日常管理，原机构法人不变，可称为公办民营。公办机构项目委托管理：不涉及养老机构产权和机构另行登记，只是以劳务契约外包的形式，把养老机构的护理服务、物业、清洁等服务项目委托给专业团队来管理和提供服务。BOT：兴建-运营-转移（BuildOperate-Transfer）。指政府与社会资本签订契约，由社会资本投资兴建、政府提供土地等必要支持和协助，并由社会资本成立专门机构经营管理，契约期满移转给政府。政府保障对象：包括四类，一是政府供养保障对象，城市“三无”和农村五保老人；二是经济困难家庭保障对象：低保或低收入家庭中孤寡、失能老人；三是失独家庭中的孤寡、失能老人；四是优抚对象，劳动模范、因公致残人员或见义勇为伤残人士等为社会作出突出贡献人员中失能老年人。养老机构公建民营委托经营合同（参考文本）一、合同主体可以两方（甲方、乙方），也可以三方（甲方、乙方、丙方）合同。甲方：委托方，为实施公建（办，下同）民营的公办机构；乙方：经营方，为受托承接公办机构经营管理的机构；丙方：监管方，项目为社会福利机构，监管方位为机构所在地民政部门；项目为敬老院，监管方为机构所在地街道或乡镇政府，如已为民政部门直接管理的，监管方为民政部门。二、公建民营宗旨坚持项目公益性质、服务宗旨、经营范围不变，原政府投入的土地、房产、物业及设备所有权不变。明确护理型机构定位，明确机构面向广大普通老年人的设施和服务层次定位，明确作为公办机构保障基本、兜底线的职责。双方共同致力于提升养老服务品质，推进养老服务业的发展。三、委托实施公建民营养老机构基本情况委托实施公建民营养老机构基本情况，包括项目名称、地址、建设和运营年份，土地、建筑面积，单体建筑组成、床位规模、分布和结构，其他属于本项目的设施和物业。项目建设、装修、设施配置情况，室外市政、绿化、水、电、网络、通信、数字电视、监控、道路等设施配套情况。三、合约期限合同时限不得超过20年。应明确委托经营起始和终止年、月、日，明确甲方将委托项目移交给乙方装修、布置等年、月、日，明确乙方试运营及正式运营的年、月、日。三、经营风险保证金数额、交纳方式及使用经营管理风险保证金是为了确保入住老人的权益及国有资产的安全；可根据机构规模和政府建设投资金额确定保证金数额；保证金一般不计利息，数额大的可采用银行保函的方式。合同应明确风险保证金使用和罚没条件。保证金支付，主要用于因运营机构管理不当造成入住老年人伤亡的赔偿金预先支付，国有资产损坏或流失的预先赔偿。保证金没收，一般指因运营方原因出现不履行经营合同或停止经营或改变机构养老的用途等情形，委托方有权没收全部运营管理风险保证金。四、设施使用费及递增、交纳方式设施使用金金额；开始交纳条件及时间；使用金递增方式：可以按照前三年CPI平均支付递增，也可以按照床位费、护理费等基本收费合计的百分比确定上交设施使用费。支付方式，实行先交后用的原则；逾期交纳需增加的滞纳金计算方式。五、运营条件1、需乙方资金投入及具体装修、设施配置等要求。2、乙方必须按照规定向民政部门申领《养老机构设立许可证》。（仅委托管理的不需要）3、乙方在约合期内从事养老服务经营活动，必须符合《养老机构许可办法》、《养老机构管理办法》、《老年人社会福利机构基本规范》，以及其它相关法规的规定条件和要求，4、其他运营前置条件约定六、甲方的权利和义务1、配合乙方做好项目开业前期各项工作，确保项目顺利进行。2、对属于甲方的资产进行登记造册，经双方核实，签字确认后移交乙方经营管理。3、每年定期对资产进行检查，并记录在案。4、根据丙方授权，每年定期、不定期组织人员对乙方养老服务工作进行监督和考核。5、遇不可抗拒的原因或甲方原因终止合同的，甲方有义务协助妥善安置院内老人。5、其他需要特别说明的权利和义务七、乙方的权利和义务1、在合约经营宗旨和范围内，依法经营自主，自负盈亏。2、在委托运营期间承担经营活动的全部成本，包含人力成本、能耗成本、日常维修、水电费、物业费以及其他各项税、费。按期足额向甲方交纳租金等相关费用。3、对设施、设备后期维护、维修、更新等程序、资金承担做出规定。4、对原由甲方提供的已登记造册各项设施设备使用中出现损坏或报废等情况申报和理赔作出规定。5、不得擅自改变建筑物结构。若因运营需要改变装修或改扩建的，应报甲方同意、备案，并明确经费承担。6、自觉接受相关部门的行业管理和运营财务、公安、消防、食品卫生安全等综合监管，并承担相应的法律责任。7、在委托运营期间，负责入住老年人日常管理以及相关的家属协议纠纷和安全管理，独立承担相关的经济、民事及安全责任。8、不得从事与养老服务无关的经营活动，不得利用市本项目场地从事生产、销售、经营国家规定的违禁品，不得从事任何违法活动。9、不得以本项目的经营权向第三方进行转包、担保、保证、抵押或其他有损害甲方权益的行为。10、积极承担本（市、区、县或街道、乡镇）社会福利事业发展任务，优先保障本辖区政府保障对象入住。八、丙方的权利和义务1、监督甲、乙双方严格履行协议。2、维护乙方合法权益不受损害。3、定期组织对乙方维护老人权益情况进行检查。4、指导或根据上级民政部门（乡镇、街道政府作为丙方）要求，组织人员指导乙方做好养老服务工作。5、监督乙方维护原有资产的完整性。九、特别约定1、为保障政府保障对象预留床位数。2、政府保障对象收费，原入住社会老人过渡性收费标准约定。3、协同开展其他养老服务项目的约定。4、创先争优的约定5、其他十、合同期满约定1、合约期满，为确保项目的平稳过渡，项目的连续正常运行，要明确相关措施移交的时间节点。2、要对双方投入的资产进行清查，确认，明确归属；甲方要按盘盈资产入帐。3、明确续约及优先续约的条件。十一、协议的变更、解除或终止协议生效后即具有法律约束力，甲乙双方均不得随意变更或解除。协议需要变更或解除时，须经甲、乙双方共同协商，达成一致意见。并进一步明确协议变更、解除或终止的情形。乙方有下列情形之一的，甲方有权无条件解除协议：1、利用本项目场所进行非法活动，违法经营或损害公共利益或违反本协议相关约定的。2、未经甲方同意，擅自变更法人代表或运营方的。3、擅自改变经营范围。4、损毁设施或改变设施用途的，无法保障养老机构设施、设备正常运转的。5、造成重大安全事故的。在甲方考核不合格、要求整改后未按时整改或整改后，仍然不合要求的。6、违反国家法律法规的其他情形。7、其他认为需终止合同的情形。同时，进一步明确项目移交、撤离的时间，乙方资产的处置。不可抗拒的原因，是指项目遇国家征用（以政府文件为准）或其他遇不可抗力因素等影响，无法继续履行本协议的，经甲乙双方协商一致，可以变更、解除或者终止本协议，损失由双方各自承担。十二、违约责任1、甲乙一方未履行本协议约定的条款，导致项目无法运营，使对方受到损失的，则视同责任方违约，另一方有权解除本协议，造成的损失由责任方承担。2、甲乙一方没有法定的或约定的理由而单方提出解除本协议的，另一方有权要求赔偿损失。3、乙方应于本协议签订之前交纳规定数额的风险保证金到甲方指定的财政专户，合约期满后无息返还。若乙方在运营期内有违约行为，甲方没收该履约保证金。十三、争议解决协议未尽事宜及履行期间双方发生争议的，由双方共同协商，通过补充协议解决。补充协议及本协议附件均为本协议组成部分，与本协议具有同等法律效力。协商不能解决的，双方可向仲裁委员会提出仲裁。在本协议仲裁期间，双方有义务保持场地现状不受损坏，以及入住老年人的正常生活和服务。养老机构设立许可办法（2013）民政部令第48号第一章总则第一条为了规范养老机构设立许可，促进养老机构健康发展，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和有关法律、行政法规，制定本办法。第二条养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定和监督检查，适用本办法。第三条本办法所称养老机构，是指为老年人提供集中居住和照料服务的机构。第四条国务院民政部门负责全国养老机构设立许可工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老机构设立许可工作。第五条实施养老机构设立许可，应当遵循公开、公平、公正原则。第二章条件和程序第六条设立养老机构，应当符合下列条件：(一)有名称、住所、机构章程和管理制度；(二)有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；(三)有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；(四)有与服务内容和规模相适应的资金；(五)床位数在10张以上；(六)法律、法规规定的其他条件。第七条依法成立的组织或者具有完全民事行为能力的自然人可以向养老机构住所地县级以上人民政府民政部门申请设立养老机构。第八条县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门实施本行政区域内养老机构的设立许可。设区的市人民政府民政部门实施住所在市辖区的养老机构的设立许可。设区的市人民政府民政部门可以委托市辖区人民政府民政部门实施许可。第九条省级以上人民政府投资兴办的发挥实训、示范功能的养老机构，可以到同级人民政府民政部门申请设立许可。前款规定的许可事项，可以委托下一级人民政府民政部门实施许可。第十条外国的组织、个人独资或者与中国的组织、个人合资、合作设立养老机构的，香港、澳门、台湾地区的组织、个人以及华侨独资或者与内地(大陆)的组织、个人合资、合作设立养老机构的，由住所地省级人民政府民政部门或者其委托的设区的市级人民政府(行政公署)民政部门实施许可。法律、法规对投资者另有规定的，从其规定。第十一条许可机关根据申请人筹建养老机构的需要和条件，在设立条件、提交材料等方面提供指导和支持。第十二条申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料：(一)设立申请书；(二)申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件；(三)符合登记规定的机构名称、章程和管理制度；(四)建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；(五)服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同；(六)管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明；(七)资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告；(八)依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。第十三条许可机关应当自受理设立申请之日起20个工作日内，对申请人提交的文件、材料进行书面审查并实地查验。符合条件的，颁发养老机构设立许可证(以下简称设立许可证)；不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由。第十四条养老机构应当取得许可并依法登记。未获得许可和依法登记前，养老机构不得以任何名义收取费用、收住老年人。第三章许可管理第十五条设立许可证应当载明机构名称、住所、法定代表人或者主要负责人、服务范围、有效期限等事项。设立许可证分为正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。设立许可证的式样由国务院民政部门统一规定。第十六条设立许可证有效期5年。设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告到原许可机关申请换发许可证。许可机关应当在有效期限届满前按照设立条件作出是否准予延续的决定，逾期未做决定的，视为准予延续。第十七条养老机构设立分支机构，应当依照本办法第八条、第九条和第十条的规定，到分支机构住所地的县级以上人民政府民政部门办理申请设立许可手续。相关法律、行政法规对分支机构另有规定的，从其规定。第十八条养老机构变更名称、法定代表人或者主要负责人、服务范围的，应当到原许可机关办理变更手续。养老机构变更住所的，应当重新办理申请设立许可手续。第十九条养老机构自行解散，或者无法继续提供服务的，应当终止，并将设立许可证交回原许可机关，办理注销手续。终止服务的养老机构应当按照有关规定进行清算。第二十条养老机构因分立、合并、改建、扩建等原因暂停服务的，或者因解散等原因终止服务的，应当向原许可机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停或者终止服务。第二十一条许可机关应当建立健全养老机构设立许可信息管理制度，及时公布养老机构设立许可相关信息。第四章监督检查第二十二条许可机关依法对养老机构的名称、住所、法定代表人或者主要负责人、服务范围等设立许可证载明事项的变化情况进行监督检查，养老机构应当接受和配合监督检查。许可机关实施养老机构设立许可和对有关事项进行监督检查，不得收取任何费用。第二十三条有下列情形之一的，许可机关或者其上级机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销许可：(一)许可机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予许可决定的；(二)超越法定职权作出准予许可决定的；(三)违反法定程序作出准予许可决定的；(四)对不符合法定条件的养老机构准予许可的；(五)依法可以撤销许可的其他情形。许可机关发现养老机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可的，应当予以撤销。许可机关依法撤销许可后，应当告知相关登记管理机关。第二十四条养老机构有下列情形之一的，许可机关应当注销许可，并予以公告：(一)设立许可证有效期届满未延续的；(二)养老机构依法终止的；(三)许可被依法撤销、撤回的；(四)被登记管理机关依法吊销登记证书的；(五)因不可抗力导致许可事项无法实施的；(六)法律、法规规定的应当注销许可的其他情形。许可机关依法注销许可后，应当告知相关登记管理机关。第二十五条任何单位和个人对违反本办法的行为，有权向许可机关举报，许可机关应当及时核实、处理。第五章法律责任第二十六条养老机构有下列情形之一的，许可机关应当依法给予警告，并处以3万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)未依法履行变更、终止手续的；(二)涂改、倒卖、出租、出借、转让设立许可证的。第二十七条未经许可设立养老机构的，由许可机关责令改正；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任；违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二十八条许可机关及其工作人员在养老机构设立许可申请、受理、审查、决定和监督检查中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第六章附则第二十九条本办法实施前设立的养老机构，符合本办法规定条件的，应当按照本办法的规定办理有关手续。本办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后1年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后2年内完成整改。第三十条城乡社区日间照料和互助型养老场所等不适用本办法。第三十一条本办法自2013年7月1日起施行。',)