青海省生态文明体制改革探索与实践

('青海省生态文明体制改革探索与实践作者：杨汝坤来源：《世界环境》2017年第6期党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并大力推进生态文明建设，全国生态环境保护状况明显改善。五年来，实践中形成的习近平生态文明建设思想，为深化生态文明体制改革、建立完善生态文明制度体系、走向生态文明新时代指明了方向。青海地处青藏高原腹地，在国家发展战略全局中占有重要地位，对国家生态安全重要性尤其突出。发源于青海的长江、黄河、澜沧江等重要河流，每年向下游供应水资源达600亿立方米；青海湖流域是阻止西部荒漠向东蔓延的天然屏障，是维系青藏高原东北部生态安全的重要节点；祁连山冰川雪山融化形成的河流不但滋润灌溉着青海祁连山地区，而且滋氧着甘肃、内蒙古部分地区。保护好青海生态环境，确保“一江清水向东流”，始终是青海的首要职责和历史担当。2016年8月，习近平总书记亲临青海视察工作，提出“四个扎扎实实”重大要求，进一步强调要“扎扎实实推进生态环境保护”。青海省委、省政府全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，将生态文明体制改革作为全省生态文明建设和全面深化改革的重中之重，全力推进能够彰显特色、示范带动、成效明显的重点改革任务，有效促进了全省生态文明建设进程与质量，为筑牢国家生态安全屏障提供了制度保障。一、中央对生态文明体制改革的战略部署和制度设计党的十八大以来，中国对生态文明体制改革作出了一系列战略部署，提出建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。全党全国人民对生态文明体制改革的认识和重视程度达到了前所未有的程度，生态文明体制改革的路线图、时间表、任务单更加清晰，生态文明建设步入新境界。十八大报告把生态文明建设摆在与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等重要的位置，使生态文明建设成了评价社会发展的一个新尺度，明确要加强生态文明制度建设。十八届三中全会提出，围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，要加快建立生态文明制度，建立系统完整的生态文明制度体系。十八届四中全会指出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。十八届五中全会明确将“绿色”提升到我国经济社会发展的基本理念层次，我国的新五年规划有了一个新的内涵。特别是习近平总书记在党的十九大报告中提出了加快生态文明体制改革，建设美丽中国的新目标、新任务、新举措，进一步昭示了以习近平同志为核心的党中央加强生态文明建设的意志和决心。如果说战略部署是国家宏观层面的总体规划，那么制度政策设计就是具体执行过程中的依据和准绳。2015年5月中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出“绿色化”概念，并将其与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列，赋予了生态文明建设新的内涵，明确了建设美丽中国的实践路径。2015年9月中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出：“到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代”。中国生态文明建设的制度政策设计，从局部逐渐走向全面，从零散不断走向完善。二、青海推进生态文明体制改革的实践路径和重大进展（一）主动融入国家战略需求，探索形成具有青海特色的生态文明体制改革设计蓝图和具体路径生态是青海最大的优势、潜力和责任，制度建设是生态文明建设最有力的保障。2014年1月，青海省委、省政府邀请院士和专家召开生态文明建设与体制改革座谈会，就青海着重从哪些方面推进生态文明体制改革进行研究咨询、形成了基本共识，青海改革总体思路基本形成。通过积极争取，青海成为全国首批生态文明先行示范区，并被列为国家公园体制试点省，生态文明体制改革与司法体制改革、医疗卫生体制改革一并成为青海的三大“国字号”改革。成立由省委、省政府主要领导担任双组长的生态文明建设领导小组，专设生态文明体制改革及制度建设办公室（设在青海省环境保护厅），具体牵头开展具有牵引性和综合性的生态文明体制改革任务。2014年6月，青海印发《青海省生态文明制度建设总体方案》，并依据责任分工形成具体任务工作台账，青海成为全国第一个出台生态文明体制改革“总设计图”和“总施工图”的省份。2015年中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》后，办公室又及时研究制定贯彻落实的实施意见，概括归纳、进一步细化实化重点改革任务，全面承接落实中央方案8项基本制度。由此具有青海特色的生态文明体制改革“四梁八柱”搭建完成，为推进生态文明建设打下坚实基础。（二）瞄准重点改革领域，把三江源国家公园体制试点作为生态文明体制改革的重要标志和牵引予以推进根据中央关于全面深化改革总体部署，青海生态文明体制改革及制度建设办公室起草了《三江源国家公园体制试点方案》。2015年12月，中央全面深化改革领导小组第19次会议审议通过《三江源国家公园体制试点方案》，2016年3月中办、国办印发实施。一是创新生态环境保护管理体制，在不增加编制、不作行政区划调整的情况下，从省内现有编制中调整划转354个，在省级层面组建三江源国家公园管理局；在州县特别是县级层面组建了长江源、黄河源和澜沧江源三个园区管委会，将县级国土、环保、林业、水利、三江源办等部门整合，并将三个园区的各类自然保护地进行了整合规范、统一标准管理，同时将县级森林公安、国土执法、草原监理、环境执法等各类执法机构进行整合，实行资源环境综合执法，在解决九龙治水和执法碎片化上取得突破性进展。二是创新国家公园运行机制，把国家公园建设与精准扶贫相结合，将草原、湿地、林地管护岗位统一归并为生态管护公益岗位，目前设立了10057个生态管护员公益岗位，建立保护业绩与收入挂钩的机制。三是积极建立资金保障长效机制，对各类项目和财政资金进行整合，形成项目支撑和资金保障合力。三江源国家公园属中央事权，园区建设、管理和运行等所需资金将逐步纳入中央财政支出范围。省人大常委会颁布了《三江源国家公园条例》，编制了《三江源国家公园总体规划》已上报国家发改委。（三）优化国土空间保护与开发格局，系统推进资源有偿使用、总量管理、环境治理等生态环境管理基础性制度青海加快实施全省主体功能区规划，建立了重点生态功能区产业准入负面清单。划定并强化对基本草原和基本农田的保护，推进全省生态保护红线划定校核，开展全省环境功能区划，科学合理确定城镇开发边界，探索构建科学合理的城镇化格局、农牧业发展格局、生态安全格局，促进了生态生产生活的良性互动。加快构建以排污许可制为核心的新型环境管理制度体系，出台排污许可证管理规定，推进排污权交易步入常态化。健全草原生态保护补奖绩效管理，明确了牧民依法保护草原生态责任，有效发挥了财政资金的使用效益，草原生态保护效果显现。全面推开环境污染强制责任保险，运用保险工具，以社会化、市场化途径解决环境污染损害，促使企业加强环境风险管理。此外，在草原承包经营权和集体林权流转、不动产统一登记、农村集体土地所有权确权登记、节水和水量置换试点等方面也取得了重要进展。（四）构建生态文明建设长效机制，基本形成生态文明监测、评价、考核、责任追究框架体系依托青海“天空地一体化”生态环境监测体系技术支撑优势，在重点区域流域探索构建资源环境监测预警机制。结合全省自然资源保护和管控需要，积极编制自然资源资产负债表，先行核算土地、林木、水三项具有重要生态功能的自然资源，切实促进《青海省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《青海省开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》等文件有效实施。制定出台《青海省生态环境保护工作责任规定》，明确了地方党委、政府履行生态环境保护的具体职责，结合省以下开展的环保监测监察机构垂直改革，初步构建了独立权威高效的专司督政的环境监察体系。印发《青海省生态文明建设目标评价考核办法（试行）》《青海省生态文明建设目标考核体系》，依据不同主体功能定位，实施差别化绩效评价制度，与省级环保督察共同构成了生态文明评价考核和责任追究的“双利剑”组合机制。颁布《青海省生态文明建设促进条例》，修订相关地方性法规和政府规章，筑起了生态文明建设的“法治之墙”。三、青海推进生态文明体制改革的主要做法与下一步考虑回顾总结青海生态文明体制改革工作，主要有四个特点：一是高位推动，改革思路谋划早，成立专门工作班子。十八届三中全会闭幕不久，省委、省政府指导制定了《青海省生态文明制度建设总体方案》。由一名省委领导负责，成立了生态文明体制改革及制度建设办公室，从环保、农牧等8个部门抽调力量，组成工作班子脱产集中办公，取得了积极成效。二是坚持问题导向，改革路线图和时间表整体设计合理。《青海省生态文明制度建设总体方案》与贯彻中央文件《实施意见》提出了全省生态文明体制改革的总体要求、基本原则和重点任务，争取用5到7年时间，基本建立起比较系统完备、有青海特色、可提供有益借鉴的生态文明制度体系。这些都符合青海生态文明建设和经济社会发展的实际需求。三是注重研究会商，狠抓工作任务落实，强化示范试点。根据青海生态文明体制改革文件以及年度工作要点，生态文明体制改革及制度建设办公室坚持抓部署与抓研究并重，抓方案质量与抓方案落地并举，具体研究重大改革方案编制、出台、落地等相关事宜，有力有效推动了生态领域改革工作进程。四是注重把推进改革与抓重点工作进行有机结合。在推进重点任务时，生态文明体制改革及制度建设办公室与各单位相配合，做到“两手抓、两促进”，在实施三江源等生态重大工程与生态补偿等有关制度、生态文明建设评价考核、环境污染治理工作与生态环境保护体制改革等多领域、多方面形成了改革举措与常规工作相互促进、相互支撑的融合格局。下一步青海将按照国家生态文明试验区要求，在全面承接落实中央各项改革任务的基础上，着眼于构建覆盖生态文明决策、评价、管理和考核四个方面系统完备生态文明制度体系这一总目标，推进具有突破性和牵引性的改革举措，进一步梳理、提升、整合、统筹已有各项改革成果，注重公众参与，强化成效评估。一是以县为单位进一步做好自然资源资产负债表编制，探索开展资源环境承载力监测预警。通过省以下环保监测监察机构垂直改革，构建独立权威高效的专司督政的环境监察体系。二是加快健全以排污许可为核心的环境管理制度，推动落实排污单位治污主体责任，重构固定源环境管理体系，实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化“一证式”管理。三是加快生态保护红线划定方案的校核，加强基本草原和基本农田的保护，调整完善与主体功能区相适应的政策，促进生态生产生活的良性互动。四是争取国家对草原生态保护、公益林保护、湿地效益补偿等政策进行提标扩面，加大对全省国家重点生态功能区财政转移支付规模，探索建立矿山产权退出补偿机制。四、结语生态文明制度建设是人与自然关系的反映，是生态文明建设水平和生态环境保护的体现。当前青海与全国其他省份一样，在生态文明建设上仍存在着一些制度方面的约束，在一定程度上阻碍了整个生态文明建设的进程。只有深入贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持人与自然和谐共生的基本方略，切实践行“绿水青山就是金山银山”的理念，加快推进生态文明制度建设，统筹推进生态工程、节能减排、环境整治、美丽城乡建设，加强自然保护区建设，才能做好三江源国家公园体制试点，确保“一江清水向东流”，为支撑中华民族永续发展做出更大的贡献。作者单位：青海省环境保护厅',)