集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究

('集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究摘要：本文通过对集体林权制度改革的基本内容进行梳理，探讨在实践中存在的林权流转问题，并提出了针对性的意见与建议，从而推进林权整合、提升林地利用度，实现林业现代化生产。关键词：改革；流转；集体林权制度；问题；研究1.林权流转在改革中的必要性林权流转是集体林权制度改革深化发展的进一步措施，也是确保林业现代化、规模化发展的关键。由于历史遗留因素，集体林权制度改革过程中产生农户承包经营权零碎地块较多，林农经营管理非常困难，这就遏制了林业产业现代化发展。通过林权流转，可以将分布过于零散、面积过小、难以独立经营的地块逐步汇集到专业性更强、技术能力更好、经营能力更好的专业户/企业上，使林地经营实现集中化管理，提升生产效率的同时，还能够推进林业生产现代化建设[1]，甚至还能够更好地发展林下经济产业，提升当地林业种植户的收入水平，也使得各地的林地、资本以及人力、技术等资源得到充分配置利用，使得林权流转成为一个一举多得、互利共赢、提高林业产业经济效益的重要手段。但在林权流转过程中也会出现一些问题值得重视，比如农户对林权流转概念认识不清，林权流转矛盾突出，导致林农利益受损，阻碍了林权流转的顺利开展。2林权及林权流转的内涵2.1林权的内涵所谓林权，事实上是对林地所有权、林地使用权、林地承包权、林木所有权、林木使用权等权利高度概括的概念。2.2林权流转的内涵既然林权是对林地所有权、林地使用权、林地承包权、林木所有权、林木使用权等权利高度概括的概念，那么林权流转就是对上述使用权、所有权的流转，而林地所有权主体一般为国家或集体，不可随意进入交易流通市场当中，在流转过程中不改变所有权的性质和用途，采伐权转让是林木流转中的主要流转内容。2.3林地使用权、林地承包权和林地经营权的区别林地使用权与林地承包权在内容和范畴上是相同的，林地承包权是林地使用权的具体实现形式。林地承包经营权包括承包权和经营权两个内容，通过家庭承包及其他方式实现承包，也是林业种植户从事生产活动的必备生产资料与农户之间的关系，除了林业种植户以外，任何个体或集体、组织机构或企业都不能够通过家庭承包路径承包林地[2]。林业种植户的承包权在民法典范畴内属于益物权，也就是林业种植户可以通过家庭承包的方式获得对特定地块的使用权，也对特定地块的林业生产收益有部分物权（在国家规定范围内）。林地经营权则是经营者通过对林地使用、经营而获得收益的权利形式。在家庭承包制度中，林业种植户在以家庭为单位承包特定地块时，也就获得了该地块的林业经营权，而其他单位或个人都能够在流转过程中获得这一地块的林业经营权[3]。当然，因为流转的方式存在差异，能够取得的权利也并不一致，流转各方在林地的占有、处分权利上差异较大。3.集体林权制度改革中林权流转存在的问题3.1相关政策法规亟待完善当前在林权流转方面还没有制定系统完善的政策法规，以及还没有配套相应的外部拉动政策，相关政策法规没有得到及时的更新和调整，难以满足林权流转的实际需求，导致部分林权流转无法可依，无据可循，流转流程无序、操作不公平等问题突出，林地所有人、价格区间界定等内容混乱。[4]部分地区在界定林地价格区间时，基本都是村委会自行估算决定，政府干预方式缺乏合理性，相关中介机构介入过程中也没有严格按照规范来执行，现有信息发布平台也没有及时更新有关林地的信息，用户无法及时查阅和了解实时信息，信息闭塞情况下很难开展公开竞拍，林地流转价格不透明，公众利益极易受到损害。3.2林权流转行为缺乏规范性现行林地流转制度不健全导致林地流转行为缺乏规范性。具体表现在林权承包与经营政策制度不完善，相关部门加强开展林权流转的目的是促进农村农户增收，改善农村生活条件，并将林业流转作为农村经济发展的重要方式，因此对于一些私自转包林权的行为没有做出相应的禁止等管理措施，林权流转行为混乱无序，严重损害集体林地的合法权益。[5]3.3林权流转程序过于复杂在理论上，林权流转的流程是从林业生产农户申请开始，由相关机构验证、审核文书材料，随后再面向公众进行公告公示，然后才能够签订林权流转协议/合同，同时根据合同登记发放证书。然而，在实践过程中，上述流程需要经过多个部门的签章审批，而且不同文件的准备标准与审批重点也并不一致，各地缺乏统一标准的流转程序和监督审核部门，所以林农很难把握好其中的标准。[6]仅仅是在申请阶段，林权所有者以及发包方作为林权转让对象，林权主体包括村民小组、村委会甚至是乡镇人民政府，审核流程非常漫长。哪怕流转并不属于转让，还是需要经过备案。另外，集体林权流转需要村民大会集体商议同意后才能推进。诚然，林权流转是为了惠及农户、促进经济发展，但是如果相关程序过分复杂，那么就会使有意愿办理流转的农民望而却步。3.4林权流转市场不够成熟就当前情况来看，各地政府都非常关注林地流转市场的建设，但这种重视仅局限于一级市场，也就是凭借行政权力将林地使用权有偿分配给农户，二级市场的流转交易就十分粗糙，使得林权无法在市场上正常流转。尽管近年来一些地方构建了为林权流转服务的中介服务机构，不过由于相关制度尚未健全，因此在实际流转过程中也不能很好地支撑林权流转需求。具体来说，目前我国并没有为林地使用权建立起一个规范的评估服务、管理、纠纷仲裁的服务体系，同时相关的登记备案制度、备案变更制度也十分简陋。一些地方在林权流转实践中，未能引入专业的评估机构来评价林地周边的地质条件、基建水平以及树木生长环境、生长情况，所有的流转价格都是由流转双方通过肉眼估测的方式确定，所以许多条件相似的林地使用权流转价格差距很大。[7]加上一些林地使用权在股价过程中未能充分考量资金时间成本，所以也使得集体林权出现损失，甚至还有一些地块的林地使用权无法获得专业评估，其林地资质得不到下家承认，流转难度大大提高。4.集体林权制度改革中规范林权流转的有效对策4.1完善林权流转制度，实现林权流转的规范化政府部门应该充分尊重农户在二级市场交易林地使用权的自由，同时通过政策引导来让农户合理选择林权流转路径，确保林权能够通过有效流转，实现有效整合，将小面积林权合并起来，从而改善林权经营水平。一方面，有关部门应该做好相关登记工作，各地方立法机关更应在国家有关法律法规框架内制定好地方性的法律法规，形成良好的政策环境与制度环境，依法保护农户的林权流转活动。要进一步优化林权流转的监管机制，确保林权流转规范化，同时通过公开投诉邮箱等方式，为农户间的林权流转纠纷提供投诉渠道，保证林权所有者的合法权益不受损。[8]另外，为了推动林权流转正规化，各地还应该加快林权流转价格评估标准体系建设，以标准确立催生服务市场，以评估机构保障林权流转的合理性、有效性。另外，为了进一步确保林权能够通过有效流转，实现有效整合，将小面积林权合并起来，还应该构建地方性的林权流转二级市场以及信息中心，保证有实力的农户能够获得详实及时的信息，主动参与林权流转、扩大经营。在此过程中，二级市场与信息中心需要做好咨询服务，帮助农户进行林地产权交易，确保林权流转的正规合法。4.2搭建林权流转服务信息平台（1）建立管理办公室，配备专门管理人员，为林农提供针对性指导，促进林权流转趋于规范化，在林权流转过程中出现纠纷时，及时安排人员进行有效性调解。（2）设立专门的中介机构，建立健全林业服务制度，将林权流转置于公开、透明的平台上运行，为林农提供有效性参考信息。（3）构建林权流转信息网络平台，在该平台中将林权流转相关的供需情况、当日价格等公之于众，通过该平台为投资人员获取信息提供便利，创建公开公平的林权交易环境。此外，通过对接有关部门的审核程序，还可以在该平台中直接办理林权流转手续，进一步提高林权流转效率。（4）要进一步加强对林权的监管力度，不仅应该严格遵守法律法规做好登记以及文书记录工作，同时在林权流转导致权属变更时，也应该立即更换证书，从而确保经营者的合法权益不受侵犯。4.3积极完善林权流转辅助功能首先，为了保障林地流转后的农户可以生机无忧，需要构建专门的林地流转补偿政策，尤其是要对下山移民、需要其他就业机会的失地农户提供补助，使得有出让意愿的农户可以更积极地配合林权流转。另外，要进一步加大林地有偿使用全市场的建设力度，针对生态环境较差、地块较为分散的林地，应该建立起林地有偿使用权市场，将高山闲置、产能不足的林地流转到有意愿也有技术、能够更好经营的专业农户手中，推进非公有制林业规模扩大，从而有效促进林业生产中现代化技术的应用。其次，地方政府要充分发挥好政策引导作用，培育一批具备现代化林业生产能力的经营主体，帮助各地形成林业农村合作社或林业协会，并积极引入各类社会资本进入林业生产，在社会资本的力量帮助下加快林权流转的活跃度，让林业经营者的合法权益能够在充足的物质基础上实现。再次，要进一步加强对农户的生活保障机制。由于林权流转必然会导致部分农户成为失地农民，所以林权流转还需要进一步配合好相应的生活保障机制建设，为广大林业种植户打消心中顾虑。另外，失地农户救济机制、社会保障机制以及户籍转移机制等，也应该用制度要求林权流转过程中保留一部分的保障基金，帮助失地农户做好就业与生活过渡。最后，要进一步完善林权流转法律法规，让相关活动可以在合法框架下推进，也让林权流转与承包能够在法律规范下进行，进一步提升林权流转的规范性，降低别有用心者借林权流转之手浪费林地资源。当然，为了避免林权流转进一步加剧目前的林权分散情况，同时也为了进一步整合林权，所以所有的林权流转活动，都应该满足一定的面积标准才能推进。参考文献:[1]孔凡斌,廖文梅,郑云青.集体林权流转理论和政策研究述评与展望[J].农业经济问题,2011,32(11):100-105.[2]贺超,张璐,李杨,温亚利.林权流转价格形成机制及其影响因素研究——基于辽宁、福建、江西等七省农户调查数据分析[J].价格理论与实践,2017(10):76-79.[3]冷罗生,王朝夷.论我国林权流转制度的不足与完善——以恶意收购林权证贷款不还现象为例[J].河北法学,2019,37(05):40-49.[4]张月月,李兰英,章伟民,李平,吴伟健,廖焕荣.林权流转价格及其影响因素分析[J].林业经济问题,2019,39(02):143-148.[5]袁茜露,鲁亚楠,高岚.基于计划行为理论的农户林权流转意愿影响因素分析[J].广东农业科学,2017,44(02):186-192.[6]陆琴雯,雷敏.我国集体林权流转制度改革与制度完善——以云南林权流转改革实践为例证[J].甘肃政法学院学报,2013(04):85-93.[7]高鹏芳.论集体林权流转交易体系的完善——以浙江省的探索实践为例[J].改革与战略,2019,35(09):84-91.[8]赵伟,张维.集体林权制度改革的产权设定与林权流转市场的构建[J].林业经济问题,2009,29(03):210-213+282.',)