海绵城市建设PPP项目物有所值评价报告-2020年最新版本

('1海绵城市建设PPP项目物有所值评价报告编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司1目录前言.....................................................................5第一章项目基本信息..................................................6一、项目概况......................................................6二、项目产出说明与绩效标准....................................6（一）项目产出................................................6（二）绩效标准................................................9三、项目运作模式...............................................11（一）运作模式确定.........................................11（二）资产权属的确定......................................12（三）合作期限确定.........................................13（四）项目运作模式分析...................................14四、交易结构....................................................15（一）投融资结构...........................................15（二）项目回报机制.........................................17（三）政府配套安排.........................................192五、风险分配基本框架..........................................21（一）项目风险因素识别与分析...........................21（二）风险分配基本框架...................................30第二章物有所值评价背景..........................................33一、本项目物有所值评价依据..................................33二、本项目的物有所值评价对象...............................35第三章物有所值定性分析..........................................36一、分析内容....................................................36（一）增加公共供给.........................................36（二）优化风险分配.........................................37（三）提高运营效率.........................................40（四）促进创新和公平竞争.................................41二、分析方法和指标.............................................42三、分析过程和结论.............................................47第四章物有所值定量分析..........................................49一、定量分析指标...............................................493二、确定折现率..................................................49三、PSC值计算.................................................49（一）建设净成本现值......................................50（二）运营维护净成本......................................50（三）竞争性中立调整值...................................51（四）风险承担总成本现值.................................52（五）PSC值................................................52四、PPP值计算.................................................52（一）股权投资现值.........................................53（二）政府支出现值.........................................53（三）政府自留风险现值...................................54（四）配套投入支出.........................................55（五）PPP值...............................................55五、物有所值定量分析..........................................55附表1：PSC值、PPP值测算表..................................564【主要用途】发改委立项，申请土地，银行贷款，申请国家补助资金等【关键词】海绵城市项目投资，可行性，研究报告【交付方式】特快专递、E-mail【交付时间】5-7个工作日【报告格式】Word格式；PDF格式【报告价格】此报告为委托项目报告，具体价格根据具体的要求协商，欢迎来电咨询。【编制单位】北京智博睿投资咨询有限公司关联报告：海绵城市项目申请报告海绵城市项目建议书海绵城市项目商业计划书海绵城市项目资金申请报告海绵城市项目节能评估报告海绵城市行业市场研究报告5海绵城市项目PPP可行性研究报告海绵城市项目PPP物有所值评价报告海绵城市项目PPP财政承受能力论证报告海绵城市项目资金筹措和融资平衡方案服务流程：1.客户问询，双方初步沟通了解项目和服务概况；2.双方协商签订合同协议，约定主要撰写内容、保密注意事项、企业相关材料的提供方法、服务金额等；3.由项目方支付预付款（50%），本公司成立项目团队正式工作；4.项目团队交初稿，项目方可提出补充修改意见；5.项目方付清余款，项目团队向项目方交付报告电子版；另：提供甲级、乙级工程资信资质6前言根据财政部〔2014〕76号文《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以及印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第八条规定：财政部门（政府和社会资本合作中心）同行业主管，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，定量评价由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内支出成本现值与政府传统模式进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本，实现物有所值。此外，财金[2015]167号专门针对PPP项目物有所值论证发布7《PPP物有所值评价指引（试行）》，进一步对PPP项目物有所值定性分析和定量分析的内容、方法和过程进行规范，要求财政部门（PPP中心）组织专家评审论证会，做好物有所值评价工作，有效筛选PPP项目。8第一章项目基本信息一、项目概况PX市地处江南丘陵地带，GX两省两江分水岭，加之江南红壤渗水和蓄水能力较差，工程型缺水明显。而PX市城区处于全市中央被山体所围绕，易受内涝困扰。作为资源枯竭型城市和中部老工业城市的典型代表，PX市从政府到民众对于社会转型发展和人居环境改善有着强烈的需求。在PX市人民政府大力支持下，PX市成功申请为全国第一批海绵城市建设试点城市，力争打造江西省最具特色的海绵城市，并在全国起到示范作用。本项目实施以城市建设和生态保护为核心，转变城市发展观念，全面提升PX市的水生态、水安全、水环境、水资源、水文化水平，创新海绵城市开发建设模式，实现海绵城市试点五大目标。项目实施范围包括三个片区，分别为WLW汇水区、MHH汇水区和XM内涝汇水区，实施本项目主要目的是解决三个片区内积水问题和水质问题。WLW内涝区综合整治范围3.83km2，MHH流域综合治理范9围2.42km2；西环路内涝区综合整治范围0.94km2。项目建设内容大致分为五类：一是地块和道路改造项目；二是雨污水管线项目；三是防涝设施建设项目，包括泵站、行泄通道、水系联通项目；第四类是调蓄设施建设；第五类是人工湿地建设。二、项目产出说明与绩效标准（一）项目产出1、项目整体产出老城区三个汇水区海绵城市建设符合PX市海绵建设总体目标，通过PX市海绵城市绩效考核，实现汇水区内径流量不超过75%，小雨不积水、大雨不内涝，萍水河、五丰河等水质达到III类水体要求。2、生态效益产出项目实施后，通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种技术，实现城市良性水文循环，提高对径流雨水的渗透、调蓄、净化、利用和排放能力，减少洪涝灾害，提高水污染防治水平；为市民提供优良的生产、生活环境保障。（1）污染控制10通过海绵城市建设可有效控制面源污染，明显消减进入城市河道和湖泊的水量，并极大的改善水质，减少因面源污染而带来的城市水环境问题。对城市内湖、内河的整治，改善河湖生态系统和水环境，提高城市水环境容量。使萍水河水质稳定达到水环境质量功能区划标准。（2）消减径流峰值流量通过海绵城市建设中，绿色屋顶、植草沟、雨水湿地等低影响开发措施的施用，可以有效削减示范区内径流峰值流量和峰值强度，延长径流持续时间，从而使得径流峰值出现时间延后，达到不同地块径流错峰的目的，对内涝防治起到一定的作用。（3）雨水资源化利用对于城区尤其是居住区的设施改造和建设，采用生物滞留、渗透、雨水收集等措施补充水资源，提高了雨水资源利用率，示范区雨水资源化利用率将达到10%。3、经济效益产出11（1）降低污染治理成本通过实施本项目，将有效消减城市面源污染，改善萍水河、吴凤河和玉湖水质，减少治理水环境问题的投入。同时，海绵城市建设的相关设施，将主要雨水尤其是初期雨水基本控制在源头，减少了污水厂处理量，节约污水处理费用。（2）增加GDP和就业本项目新增投资近20亿元，涉及项目新建和改造、运营维护等方面。通过海绵城市的建设，PX将增加大量与海绵城市建设相关的工作岗位。（3）延伸产业链，推动产业升级PX市生产制造主要集中在中低端领域，科技含量低，研发能力弱，竞争力较差。通过海绵城市试点项目的实施，促使产业链延伸，提高产业整体设计研发能力，壮大相关企业实力，极大推动环保产业的发展，壮大环保企业的实力，推动PX市产业结构调整和长远发展。（4）增加税收本项目的实施带来的直接税收收入为项目公司缴纳的各项税费，12主要为项目公司缴纳企业所得税。间接税收收入是指由于基础设施建设投资带来的投资-乘数效应，即由本项目实施所带动其他行业或产业投资、收入、利润的增加，从而引起的税收收入增加。（5）商业、旅游、地产开发等相关产业的发展海绵城市建设中湿地公园、河流生态驳岸的建设将显著改善示范区及周边地区的环境条件，从而提升周边地区的土地价值。低影响开发措施能够降低排水沟等附属设施成本，提高房产价值，使地产开发商受益。城市整体环境和景观的整体改善，带动商业及旅游的发展，增加经济收入。4、社会效益海绵城市建设对于PX社会经济的可持续发展将起到举足轻重的作用。城市生态系统、城市景观、空气质量等的改善，使水域与绿化走廊融合，独特的自然景观得以实现。公共休憩空间面积的扩大和环境质量的提高，较好的满足广大市民对休闲空间和环境的需求。13通过海绵城市的改造，改善老旧小区居住环境和形象，提高居民舒适感，提升城市品味和形象。总之，海绵城市试点项目的实施，有助于提高城市水环境质量，提高水资源利用率、减少和消除内涝灾害、减少面源污染对城市河道、内湖的不利影响，有助于区域环保产业的成长和发展，提升城市整体生态环境面貌，打造宜居PX，保障人民安居乐业。（二）绩效标准本项目建设应满足《海绵城市建设技术指南》、《PX市海绵城市建设规划设计导则》、《PX市海绵城市建设——低影响开发雨水工程设计标准图集》、《PX市海绵城市建设施工、竣工验收技术导则》的要求。表1-1项目主要技术标准标段一：WLW内涝区内涝防止标准有效应对30年一遇设计暴雨。即发生30年一遇2h（降雨量86.6mm）、6h（113.7mm）、12h（132.9mm）、24h（154.6mm）、72h（179.3mm）时，一般道路积水深度超过15cm的时间不超过30分钟且最大积水深度不超过40cm；发生50年一遇142h（93.5mm）、6h（122.8mm）、12h（143.6mm）、24h（167.0mm）、72h（193.7mm）的超标降雨情况下，一般道路积水深度超过27cm的时间不超过60分钟且最大积水深度不超过100cm；雨水管渠设计标准一般地段雨水管渠设计重现期为2~3年，重要地段为3~5年；防洪标准PX市中心城区主河道防洪标准为50年一遇年径流总量控制率PX市中心城区多年平均径流总量控制率为75%年径流污染控制率PX市中心城区内，城市面源污染控制按SS计，到2020年削减率达到50%以上；到2030年达到65%以上水质标准PX市中心城区内萍水河、五丰河、鹅湖水质标准至少达到地表水质III类标准，且不得劣于现状。标段二：MHH合流制改造片区内涝防止标准有效应对30年一遇设计暴雨。即发生30年一遇2h（降雨量86.6mm）、6h（113.7mm）、12h（132.9mm）、24h（154.6mm）、72h（179.3mm）时，一般道路积水深度超过15cm的时间不超过30分钟且最大积水深度不超过40cm；发生50年一遇2h（93.5mm）、6h（122.8mm）、12h（143.6mm）、24h（167.0mm）、72h（193.7mm）的超标降雨情况下，一般道路积水深度超过27cm的时间不超过60分钟且最大积水深度不超过100cm；雨水管渠设计标准一般地段雨水管渠设计重现期为2~3年，重要地段为3~5年；防洪标准PX市中心城区主河道防洪标准为50年一遇年径流总量控制率PX市中心城区多年平均径流总量控制率为75%15年径流污染控制率PX市中心城区内，城市面源污染控制按SS计，到2020年削减率达到50%以上；到2030年达到65%以上水质标准PX市中心城区内萍水河、MHH水质标准至少达到地表水质III类标准，且不得劣于现状。标段三：XM内涝区内涝防止标准有效应对30年一遇设计暴雨。即发生30年一遇2h（降雨量86.6mm）、6h（113.7mm）、12h（132.9mm）、24h（154.6mm）、72h（179.3mm）时，一般道路积水深度超过15cm的时间不超过30分钟且最大积水深度不超过40cm；发生50年一遇2h（93.5mm）、6h（122.8mm）、12h（143.6mm）、24h（167.0mm）、72h（193.7mm）的超标降雨情况下，一般道路积水深度超过27cm的时间不超过60分钟且最大积水深度不超过100cm；雨水管渠设计标准一般地段雨水管渠设计重现期为2~3年，重要地段为3~5年；防洪标准PX市中心城区主河道防洪标准为50年一遇年径流总量控制率PX市中心城区多年平均径流总量控制率为75%年径流污染控制率PX市中心城区内，城市面源污染控制按SS计，到2020年削减率达到50%以上；到2030年达到65%以上水质标准PX市中心城区内萍水河水质标准至少达到地表水质III类标准，且不得劣于现状。三、项目运作模式（一）运作模式确定项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、16建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等六种。本项目为改造/新建项目，需要由项目公司负责完成项目的融资、建设、运营维护和移交前修复等工作，适合采用BOT（建设-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）运作方式，引入社会资本，发挥市场机制作用，提高项目运作效率。合作期满后，将项目资产的经营权（项目资产运营维护权）无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给PX市人民政府或其指定机构。政府将项目建设、融资、运营及维护等全部交给社会资本，并向项目公司支付资产可用性服务费（符合验收标准的项目资产）和运营维护服务费（符合运营维护考核的公共服务），可用性服务费和运营维护服务费将纳入PX市跨年度的财政预算支出。相比传统的BT（建设）模式，BOT运作模式可以通过持续、有效的绩效考核机制来保障项目质量；通过激励相容机制促使项目公司控制建设运营成本，加强公司内部组织管理和人员培训，引进先17进设备、技术和管理系统，最终实现项目公司目标。（二）资产权属的确定本项目建设内容多为改造项目，项目公司所拥有的资产为设备、备品、备件、工具等动产；包括本项目项下所有权的知识产权；项目文件（包括PPP合同、特许经营合同、融资合同、保险合同等）项下的协议性权利等。不包括项目土地的使用权和改造（新建）项目的资产所有权。项目公司通过签订的项目文件，拥有本项目的资产运营权、剩余利润分配权。项目公司不享有项目资产处置权。（三）合作期限确定项目合作期限的选择需要考虑三个方面：一是资产使用年限；二是行业可实施性（即投资人和金融机构可接受的最长期限）；三是PX市政府财政承受能力。1、资产使用年限本项目中市政管网的新建和改造工程占到总投资的50%以上，18市政管网的使用年限一般在30年左右。为了保障项目在移交前仍然处于可使用状态，PPP项目合作期限一般不超过项目使用年限。2、行业可实施性通过与潜在投资人沟通，大部分投资人表示对于国家政策支持的海绵城市建设项目可以适当加长合作期限至10年。表1-2为近一年来采用PPP模式实施的海绵城市建设项目，投资人可以承受10年左右的合作期限。表1-2各地海绵城市建设PPP项目序号项目名称建设范畴合作期限1厦门市海沧区乐活岛（一期）海绵工程道路LID改造和新建10年2镇江海绵城市建设道路、小区LID改造、生态修复、市政管网、污水处理厂23年3迁安市海绵城市建设道路、小区LID改造、市政管网、污水处理厂25年；17年3、PX市财政承受能力分析根据财政局提供的PX市近年来政府财政收入-支出表以及上级财政建设专项资金拨付情况，PX市每年可以用于本项目支出不得超过2亿元，表5-2为不同合作期限下政府需要承担的支出责任（不19考虑运营维护、税费、风险承担等其他支出）。可以看出合作期限在10年以内PX市财政是难以承受的，合作期限在10~15年以内财政是可以承受的；随着合作期限的增加，政府支付的利息负担加重；基于此，选择10年合作期限较为适中。表1-3不同合作期限下政府支出单元：万元合作期限1015182025政府支出责任201421398612173113129847鉴于本项目设施使用年限的设定、行业可实施性、PX市财政承受能力，本项目合作期设定为10年，其中建设期2年，运营期8年。（四）项目运作模式分析本项目采用“BOT/ROT”运作模式。PX市政府授权PX市海绵办为项目实施机构分别与3家项目公司签订10年PPP项目合同，由3家项目公司分别负责三个汇水区海绵城市整治和后期运营养护工作。PX市政府授权PX市建设开发有限公司（简称“PX建投”）为政府方出资代表，PX建投分别与3家中标社会资本按照一定的比例20共同出资设立3家项目公司。PX市海绵办对项目的改造（建设）、运营和移交进行监督和管理，PX市财政局根据项目资产可用性服务（符合验收标准的公共资产）和运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）进行付费。合作期结束后，项目公司无偿将项目资产（资产完好且无抵押/质押）移交给PX市政府或其指定的机构。图1-1PX市海绵城市PPP项目运作模式四、交易结构（一）投融资结构1、项目资金来源项目总估算171619万元，资金来源于政府方和社会资本方自筹，以及外部融资。212、项目资本金设置国发51号文对固定资产投资资本金要求不得低于20%，金融机构对项目贷款审核的红线一般在30%以上。从降低资金成本、充分发挥财务杠杆及本项目建设周期考虑，本项目资本金设定为40%。项目总估算171619万元，设定40%资本金情况下，即项目资本金68647.6万元，其余资金需要由项目公司通过外部融资获得。本项目通过引入国家开发银行、农业发展银行等金融机构的资金，解决项目资金缺口。目前，市海绵办已与国开、农发两家政策性银行达成了50亿元的贷款意向，贷款期限在20以上，贷款利率银行中长期贷款利率之上下浮15%，4.165%。3、项目融资担保项目公司在取得政府方许可的前提下可通过经营权或依经营权而享有的收益权向提供融资的合法债权人按程序依法提供质押担保，所融资金应全部用于本项目投资、改造、运营、维护和管理。项目公司根据项目进度，及时完成本项目的融资，融资金额应22足以保证完成本项目的全部建设内容，并满足项目运营维护的要求。如果项目融资额不足或未能按期完成融资的，社会资本股东方应保证以自有资本、提供融资担保等各种方式确保能够获得足额融资，按照项目建设进度保障资金及时到位，确保本项目的顺利建设和后续的运营维护。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（〔2014〕43号文）中要求把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。财政部门需要配合做好相关工作，将政府支付给项目公司的服务费纳入PX市跨年度公共预算。4、项目公司股权结构PX市政府授权PX建投作为PX市海绵城市PPP项目政府方出资代表，与分别社会资本合资设立项目公司。根据财政部2014年12月30日印发的《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号），明确指出“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且23不具有实际控制力及管理权”。考虑到本项目投资额较大，为了缓解政府前期财政支出压力，初步设置政府方与社会资本方在项目公司的股权比例为45：55，社会资本方在项目公司中占控股地位。PPP项目合同草签之后，中标社会资本应与PX建投共同签署合资协议，并于合资协议签署之后的二十（20）日内与PX建投依据上述合资协议在PX市行政区域范围内共同出资成立有限责任公司，PX建投和中标社会资本按照合资协议的要求在规定的期限内分阶段履行出资义务。（二）项目回报机制项目回报机制包括付费机制、回报率和收益分配机制。1、付费机制本项目无收费的市政公用项目，包括市政管网工程、地块LID改造、防涝设施建设以及生态建设，适合采用“绩效付费”模式。项目资产按照“绩效付费”模式，项目公司负责本项目的设计、建设（改造和新建）和运营工作，政府方通过购买服务费的方式支24付项目公司服务费。服务费包括可用性服务费和运营维护服务费。可用性服务费以项目资产可用为前提，考虑了项目建设成本、融资成本、项目收益率和相关税费。运营维护费考虑了项目运营成本、运营收益率和相关税费。PX市海绵办作为实施机构，制定项目考核办法和考核细则，并通过定期和不定期的考核方式，将考核结果与政府付费相挂钩。PX市财政局根据PPP项目合同的约定和绩效考核结果向项目公司支付服务费。可用性服务费支付前提为项目竣工验收通过，运营维护费支付以绩效考核评分为基础。可用性服务费在对应的服务购买期内根据银行中长期贷款基准利率动态调整；运营维护费将根据运营维护期间的通货膨胀情况（主要是指人工、维修费），设定相应的调价周期及触发机制，由项目公司向PX市发改委申请调价程序，并经相关政府部门审核通过后调价。表1-4项目收益来源和调价序号收益来源考核依据决定因素调价机制251资产可用性服务付费竣工验收标准初期投资、融资成本、税费、投资人合理报酬根据银行中期贷款基准利率动态调整。2运营维护费运营维护标准运营养护成本、税费、必要的报酬根据工资上涨幅度调整，劳动力市场指数。2、合理利润率（回报率）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十八条明确规定：“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。”本项目属于政府付费项目，项目公司无需承担产品或服务需求风险。项目公司建设期主要的风险为工程风险，尤其是项目建设质量风险。运营阶段，项目公司承担的主要风险为内部管理风险、财务风险。基于此，只要不存在政府信用风险，项目公司的风险较小，且容易控制。结合PX建设融资成本、融资能力和融资担保条件的情况，建议设置投资人要求的最低回报率为商业银行中长期贷款基准利率，26即4.9%（基准收益率），投资人合理的收益率不得超过7%。3、收益（超额收益）分配机制（1）收益分配机制投资人分配当年税后利润时，应当提取税后利润10%作为公司法定公积金。项目公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，按照股东持有的股份比例分配。（2）超额收益分配机制根据项目资产的可用性和运营维护绩效情况，由政府购买服务，不存在因服务价格、需求数量超过预期所产生的超额利润。如果因为项目公司内部管理水平提升，项目收益率超出7%，政府方给于保护。（三）政府配套安排1、项目用地保证本项目合作过程中主要涉及到临时性用地、固定用地以及项目相关设施所需用地。项目临时性用地由PX市海绵办负责协调项目所27在地区政府提供给项目公司，临时用地的费用由项目公司承担。临时性用地使用期满后，由项目公司负责拆除地上建筑物、构筑物并恢复原貌，关于该临时性用地发生的纠纷由海绵办负责协调解决。本项目的建设用地由PX市政府以划拨方式提供给PX建投，涉及的征地、拆迁和补偿工作及办理相关的审批手续等，由实施机构负责协调并确保按照预定的开工时间分期向项目公司提供满足开工条件的建设用地。在合作期限内，PX市政府将土地无偿提供给项目公司使用，并确保项目公司在合作期内为项目之目的合法使用项目用地。PX市政府确保项目公司无偿使用的项目用地没有设定任何种类的抵押、质押及其他任何担保物权或者存在任何争议，如有任何争议，海绵办应及时处理并优先保障本项目不受影响。2、提供相关配套和连接设施政府承诺对项目建设给予相关基础设施和公用事业的对接的支持，按照一定的时间和要求提供其负责支持的设施对接，包括项目建设期间所需使用的进场道路、水、电28等基础设施，以及项目运营维护期间涉及的排水、电力、供水、通信等。3、财政补贴资金市政府、财政部门及海绵办积极配合项目公司获得国家PPP基金的支持、上级财政补贴资金以及项目前期费用奖励等。获得的补贴资金和奖励资金直接作为项目的建设性投资或运营补偿支付保障。4、办理有关政府审批手续为提高项目实施的效率，政府方承诺协助项目公司获得设计、建设、运营、移交等工作有关的政府审批。五、风险分配基本框架（一）项目风险因素识别与分析PPP项目包括识别和准备、建设运营和交易等环节，在不同环节发生的风险种类不同。一般风险分为系统性风险和非系统性风险，系统性风险是指由于公司外部、不为公司所预计和控制的因素造成的风险，非系统性风险是企业特有的风险，可以通过防范措施、对冲工具来转移和化解的。291、前期获准风险（1）土地获准风险由于城市规划或其他历史原因导致的土地性质冲突、拆迁困难等，导致项目不能及时开工，造成项目前期成本増加或开工时间延误。该阶段需要明确项目建设用地的性质，项目涉及到的拆迁户数量，拆迁安置容易与否及项目用地是否涉及相关历史问题。本项目大部分项目为改造工程，涉及征拆和土地获准风险较小。（2）项目获批风险由于项目的工程可行性研究方案和环境评估方案不合理，导致社会公众或相关政府部门对项目的反对，使项目工期延误，可能需要重新谈判修改合同具体条款，严重时也可能导致项目中止或终止。该阶段需要明确项目的环境评估报吿与可研报告以及相关的审批手续是否通过相关部门审批。本项目已经立项，工程可研已经编制，相关手续已经办理；项目的实施对改善PX市生态环境有较大作用，市政府以及PX市民大30力支持项目推进；本项目不存在获批风险。（3）项目审批延误风险项目需要经过复杂的审批程序，涉及部门过多，办事人员效率低下，花费时间长且成本高，导致开工时间延误或者后期对项目的性质和规模进行必要上会调整会非常困难。该阶段需要明确与项目有关文件审批的难度，审批程序的复杂程度，审批需交涉的政府部门的数量，政府职能部门工作人员处理有关项目事务的效率以及项目公司工作人员的工作效率情况。由于本项目涉及水环境治理、市政管网、园林绿化等多个行业，行业主管部门有建设局、水利局、财政局、环保局等，要求各部门之间的协调性好；基于此，本项目的延误风险较大，应由政府方承担。2、准备阶段风险（1）融资风险包括资金结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素31引起的风险，其中最主要的表现形式为资金筹措困难，从而导致融资成本增加，甚至可能出现融资失败，致使项目被收回。该阶段需要明确项目资金结构是否合理，金融市场是否健全，资金筹措的困难程度。拟建项目投资规模较大，资金供应不足或者资金来源中断导致项目施工工期拉长。拟建项目中，社会资本出资37756万元，外部融资102972万元。本项目主要考察社会资本的资金实力和融资能力，社会资本资金不雄厚，或融资能力太弱，会使项目在建设过程中面临资金链中断、融资等风险。为避免融资风险发生，可以选择有一定资金优势的社会资本，要求社会资本注册资本不低于10亿元，且具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；同时，可以要求项目公司在签订PPP项目合同后5个工作日内缴纳建设履约保证金，保证项目公司履行建设期的投融资职责。（2）投资估算（成本超支）风险由于项目设计不当、工期的延误、不利的施工条件、PPP合同32逐渐趋于复杂、政府部门强制性要求提高资产设施、运营维护标准等，致使成本超支，高于预算成本。该阶段需要明确项目的设计文件是否符合设计规范要求、设计是否合理，项目施工现场条件的好坏，项目合同条款是否完善以及建设的原材料、建材与关键设备等供应情况或价格增长的可能性。本项目分为三个项目包（三个标段）、97个项目，标段一包含33个子项目，标段二包含35个子项目，标段三包含29个子项目。由于项目涉及的行业多、范围广，存在较大的成本超支风险。建议在项目建设过程中，按照每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，如有没有考虑在内的投资类目和其他投资，需要按照合同中的规定的方式追加资金。投资估算风险由项目公司承担，除政府方原因以及不可抗力的情况外，超出项目估算部分的投资由项目公司承担；如因政府方原因导致项目投资增加，由政府方承担相关风险；如果因不可抗力的33因素，如地震、台风、洪水等不可抗力的因素导致项目总投资增加，由项目公司和政府方共同承担和追加投资。3、建设阶段风险（1）工程质量风险主要是指由于设计、技术水平、原材料的质量等多种原因引发的各种工程质量风险，虽然工程完工，但是海绵设施的某些功能在运营期严重受限，无法投入使用，影响项目的长期使用和维护。该阶段需要明确与项目有关设计文件是否符合规范设计要求，是否选择第三方独立监理机构从事施工监理工作，施工企业是否具有从事该项目施工资质，施工管理人员从事项目管理工作经验，施工作业人员从事施工作业的技术水平以及关于隐蔽工程等质量检查制度是否完善。质量风险由项目公司承担比较合适。项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由项目公司承担。34（2）完工风险主要是由施工方效率低下等主观原因或者其他外部环境引起的客观原因产生的风险，表现为工期拖延、成本超支、项目建成投产后却达不到预定的目标要求，从而导致项目现金流量不足，不能按时偿还各种债务，甚至可能出现现金流破裂等严重情况。该阶段需要明确项目施工是否取得施工许可证等相关证件，施工进度计划是否合理，进度控制制度是否完善，施工方技术的成熟度，施工作业人员具备专业素质的高低以及是否选择第三方独立监理机构从事监理工作。完工风险主要由项目公司承担。为避免项目完工风险，可以要求项目公司向采购方支付违约赔偿金。非因项目公司原因导致的项目建设延误，可适当延长建设期限。（3）施工技术风险施工技术风险主要指施工图未按照采购人或是国家规定的施工技术标准设计，或施工单位未能理解设计单位的设计方案和按照施35工图操作所产生的风险。该阶段需要明确项目设计单位是否具有相应设计资质，设计人员的专业素质，设计人员是否具有类似项目的设计经验，项目的有关设计文件是否符合各个规范要求以及所需要采用的技术的成熟度和可操作性。本项目的施工技术风险由项目公司承担比较合适。要求项目公司或承包商严格遵守《建筑法》、《环保法》、《产品质量法》与《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）等相关法律法规的规定以及《海绵城市建设指南》、《PX市海绵城市建设规划设计导则》、《PX市海绵城市建设——低影响开发雨水工程设计标准图集》的要求施工。海绵城市效果满足《PX市海绵城市建设施工、竣工验收技术导则》的验收要求；给排水工程满足《给水排水管道工程施工及验收规范》（GB50268-97）；道路工程满足《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ1-2008）等。鉴于此，为避免施工技术风险，应当选择有相关资质和业绩资36质的社会资本参与，要求社会资本具备市政工程一级及以上资质、水利水电一级及以上资质，具备类似项目的投资或施工经验，项目负责人具有高级工程师及以上职称。（4）组织协调风险由于项目公司经验不足或者组织协调能力不足，导致项目参与各方的沟通成本増加、互相矛盾冲突等变故致使施工效率低下。该阶段需要明确项目施工组织结构是否合理，项目经理的管理经验、专业素质、组织协调能力，项目参与方的数量，项目参与各方合同约束条款的设置是否合理、是否有冲突。（5）供应风险指原材料、资源、机器设备或原材料的供应不及时或者原材料质量不过关，导致工期延误，施工成本增加。该阶段需要明确项目公司是否按照国家相关规定采购供应商，采购合同的约束力，项目所在地获取原材料、设备等的难易程度，采购人员的专业素质以及质量检查制度是否完善，供应商是否取得安全生产许可证等相关证件等。37为避免供应风险，政府方应当要求项目公司在采购的主要材料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提交实施机构审查。（6）施工安全风险由于工程项目的质量存在安全隐患，一旦引起事故，造成人员伤亡，将导致财产损失。该阶段需要加强对项目管理人员的安全意识，施工作业人员安全操作意识、施工作业人员的素质的培训，建立安全保障制度和文明施工制度。为避免施工安全风险，将安全施工工作为建设期绩效考核指标，要求项目公司参照相关标准执行。4、运营阶段风险（1）财务风险。放贷方和政府对项目公司的资金运用和项目的现金流监管不足，促使项目财务状况恶化或者社会资本对项目财务进行非法操作，最终导致项目资金链断裂等变故。该阶段需要明确项目公司内部财务管理部门的设置情况，财务管理办法的制定情况，财务管理人员的管理经验以及费用控制制度是否完善。38为规避财务风险，政府方可以要求审计部门或是外部审计单位介入对项目公司的财务报表、资金情况进行审计。出现财务状况时，要求银行机构对项目公司的资金进行监控。（2）利率风险。中央政府对利率的宏观调控导致金融市场的利率变化，促使项目融资成本的増加。该阶段需要关注顶目融资结构是否合理性，所在地金融市场是否稳定情况以及利率发生变化的可能性。（3）运营管理风险。由于经营者疏于管理，发生重大或者持续性的经营问题，导致运营成本増加。该阶段需要关注项目内部管理结构的合理性以及经营者的素质和能力。（4）维护成本风险由于项目存在质量问题或者政府、社会团体对项目存在硬性要求，导致项目维护成本増加，收益降低。该阶段需要关注项目设计使用年限的长短，项目主体结构出现质量问题需要维护的可能性以39及配套设施需要经常维护的可能性。维护成本风险由项目公司承担，如果是因为政府或公众对资产设施的维护标准提高，由政府方和项目公司共同承担。（5）需求风险由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素促使市场需求变化，使项目落地后的需求量达不到设汁要求，导致项目收益不足。本项目为市政公用项目，由政府购买服务，不存在需求风险。5、其他风险（1）社会风险社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。一旦这种可能性变成了现实性，社会风险就转变成了社会危机，对社会稳定和社会秩序都会造成灾难性的影响。拟建项目在施工过程中会对环境和交通产生一定影响，或在拆迁和安置过程中没有妥善处理，遭到公众投诉。40（2）政府信用风险政府官员换届后，新任政府官员拒绝履行上任政府官员的承诺，或者政府无法承担过高的履行成本而拒绝履行义务，从而可能出现支付停滞或延迟，工期延误等，甚至出现项目中止或终止的情况。为规避政府信用风险，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。（3）政策风险政策风险是指因政策变动对项目的效益产生影响，或是项目公司不能够按原合同履约，主要体现在国家产业政策和法律法规方面，如税收政策、环境政策、土地政策等等，政策的改变会增加项目公司的成本，从而减少项目公司的收益。项目公司在受政策不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付建设服务费及运营养护费。项目公司的收益因为政策变动受到较大影响时，可以要求签订补充协议。41（4）不可抗力风险不可抗力风险通常分为两类：①因自然因素导致的不可抗力风险由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。②因非自然因素导致的不可抗力风险由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。为有效规避不可抗力风险，要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付费用。（二）风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。分项分配的基本原则：421、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4、由该方承担风险最有效率；5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。原则上，项目建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。表1-5风险分配基本框架项目所处阶段风险类别风险大小风险承担者防范措施前期获准阶段土地获取风险★政府方成立领导小组、确定实施机构、项目工作责任到人、建立考核问责机制。项目获批风险★政府方项目审批延误风险★★政府方准备阶段融资风险★★★★项目公司选择资金实力雄厚、融资能力强的社会资本；要求项目公司缴纳适当比率的建设期履约保函。43投资估算风险★★★项目公司；政府方每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，如有没有考虑在内的投资类目和其他投资，需要按照合同中的规定的方式追加资金。建设阶段工程质量风险★★★项目公司项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由项目公司承担。完工风险★★★项目公司；政府方要求投资人每月向实施机构上报《建设进度报告》，控制项目建设进度。施工技术风险★★项目公司选择有相关资格资质和业绩资质的社会资本参与项目设计和施工。允许项目公司优化设计，减少设计和施工之间的信息不对称组织协调风险★★项目公司要求项目负责人有相关项目业绩和经验。供应风险★★项目公司要求项目公司在采购的主要材料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提交政府相关部门审查。施工安全风险★项目公司将安全施工作为建设期绩效考核指标，要求项目公司严格按照国家要求执行。运营阶段财务风险★★项目公司要求政府审计部门或是外部审计单位介入，并对项目公司的财务报44表、资金情况进行审计。利率风险★项目公司属于系统风险。运营管理风险★项目公司加强管理、提高效率。维护成本风险★★项目公司；政府方要求项目公司通过提高项目建设质量，减少运营维护成本。政府方提出强制性运营维护标准的，由双方共同承担。需求风险无项目公司政府购买服务，本项目不存在需求风险。各阶段均会发生的风险社会风险★政府方政府方发挥其协调性。政府信用风险★政府方财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。政策风险★★政府方系统风险；签订补充协议。不可抗力风险★项目公司；政府方要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。45第二章物有所值评价背景近一年来，在财政部、国家发改委等有关部门政策文件的积极推动下，PPP的浪潮席卷全国，各省市热情高涨，短期之内推出了多达几万亿元的投资项目。借鉴国外经验，我国也对实施PPP项目设定了一些条件。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文）就对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中第八、九条规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。政府在进行基础设施及公共服务项目采购决策时，只有预期PPP模式能带来物有所值才予以采用，否则就应当采用其他采购模式。一、本项目物有所值评价依据1.国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）462.国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）3.国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）4.国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》5.财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）6.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》7.财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）8.财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）9.《PPP物有所值研究》财政部物有所值和社会资本合作中心中国商务出版社2014年12月4710.《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预[2015]15号）11.《关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知》（财库〔2015〕83号）12.关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）13、《城市管网专项资金管理暂行办法》（财建[2015]201号）14.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（联合令第25号）15.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）16.《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）17.《PPP物有所值评价指引（试行）》（财经[2015]167号48文）18、《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）19、关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知（财建[2014]838号）20、《关于印发推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》（水规计[2015]321号）21、《住房城乡建设部办公厅关于印发海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）的通知》二、本项目的物有所值评价对象本项目物有所值评价对象为：PPP模式建设与政府传统模式建设相比是否更加物有所值。采用PPP模式，通过引入社会资本，在政府前期少量投入的情况下，社会资本提供PX市海绵城市项目的建设运营维护一体化服务方案，有助于提高PX市水环境质量，提高水资源利用率、减少和消49除内涝灾害、减少面源污染对城市河道、内湖的不利影响，有助于区域环保产业的成长和发展，提升城市整体生态环境面貌，打造宜居PX。50第三章物有所值定性分析一、分析内容定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式（PPP）与政府自己建设相比在增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等方面更有优势。（一）增加公共供给1、降低投入强度对本项目采用PPP模式在产出相同的情况下，极大地降低政府投入人力、物力。本项目为PX市重点建设项目，涉及97各项目、5大类领域、3个项目包。项目投资规模大，涉及区域广，需要协调的政府管理部门多，主要包括建设部门、发改部门、财政部门、水利部门、规划部门、环保部门、审计部门、各区负责人等，需要各个部门协同推进。传统的政府主导项目建设，一方面部门之间由于部门利益的分51割导致协调沟通不顺畅，决策效率低；另一方面，在项目实施过程中，政府需要为项目的决策支付管理成本和时间成本。采用PPP模式，通过社会资本控股的项目公司整体对项目进行运作，主动协调政府的各个部门，提高了项目的决策效率和决策水平，节约了政府的管理成本。2、有效增加公共服务供给本项目采用PPP模式可以平滑政府支出，缓解政府财政压力，缩短公共产品供给周期。政府自行建设，工程建设资金需要政府全部投入，PX市财政实力无法支撑。PPP模式，通过充分的市场竞争，引入社会资本进行项目的投资、整治（改造和新建）、运营、维护，充分利用投资人的投融资能力、工程建设经验和运营维护能力保障项目质量、降低建设运营成本。PPP模式下，项目建设资金得到有效解决后，项目建设期可以缩短为一年，PX市水环境可以早日得到提升，河道污染可以早日得52到解决，城市生态面貌可以早日得到提升。综上所述，采用PPP模式可以有效增加供给，实现物有所值甚至物超所值。（二）优化风险分配本项目无论采用政府自己投资建设还是采用PPP模式均会有前期获准风险、准备阶段的融资和投资估算风险、建设运营风险，以及贯穿于项目整个生命周期的社会风险、政府信用风险、政策风险以及不可抗力风险。采用传统模式所有的风险都由政府来承担。采用PPP模式，项目大部分风险由项目公司承担，政府主要承担社会风险、政策风险、信用风险，不可抗力风险可以通过政府与社会资本合理分担，项目公司可以通过加强内部管理，项目进度、质量和安全控制，购买商业保函及保险等方式最大程度上规避未来可能涉及的风险。表3-1项目的主要风险和分配框架以及风险应对措施项目所处阶段风险类别风险大小风险承担者防范措施53前期获准阶段土地获取风险★政府方成立领导小组、确定实施机构、项目工作责任到人、建立考核问责机制。项目获批风险★政府方项目审批延误风险★★政府方准备阶段融资风险★★★★项目公司选择资金实力雄厚、融资能力强的社会资本；要求项目公司缴纳适当比率的建设期履约保函。投资估算风险★★★项目公司；政府方每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，如有没有考虑在内的投资类目和其他投资，需要按照合同中的规定的方式追加资金。建设阶段工程质量风险★★★项目公司项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由项目公司承担。完工风险★★★项目公司；政府方要求投资人每月向实施机构上报《建设进度报告》，控制项目建设进度。施工技术风险★★项目公司选择有相关资格资质和业绩资质的社会资本参与项目设计和施工。允许项目公司优化设计，减少设计和施工之间的信息不对称组织协调风险★★项目公司要求项目负责人有相关项目业绩和经验。供应风险★★项目公要求项目公司在采购的主要材54司料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提交政府相关部门审查。施工安全风险★项目公司将安全施工作为建设期绩效考核指标，要求项目公司严格按照国家要求执行。运营阶段财务风险★★项目公司要求政府审计部门或是外部审计单位介入，并对项目公司的财务报表、资金情况进行审计。利率风险★项目公司属于系统风险。运营管理风险★项目公司加强管理、提高效率。维护成本风险★★项目公司；政府方要求项目公司通过提高项目建设质量，减少运营维护成本。政府方提出强制性运营维护标准的，由双方共同承担。需求风险无项目公司政府购买服务，本项目不存在需求风险。各阶段均会发生的风险社会风险★政府方政府方发挥其协调性。政府信用风险★政府方财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。政策风险★★政府方系统风险；签订补充协议。不可抗力风险★项目公司；政府方要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。通过以下问题判断项目采用PPP模式是否能够优化风险分配：55表3-2优化风险分配方面PPP模式评价内容一览表序号评价内容项目评价结论1面对项目公司需承担的风险，社会资本对这些风险管理的能力如何？PPP模式需要社会资本负责项目的投资、建设、运营、维护，社会资本需要参与整个项目周期中，可有效降低投资风险；通过引进社会资本专业的技术能力和管理方法，可以有效降低建设风险和运营风险，保障了政府与社会资本双方的利益。2合同条款和支付机制可以激励社会资本进行良好的风险管理吗？政府部门通过合同条款将部分风险转移到社会资本，社会资本通过良好的风险管理，减少风险发生的可能性，以减少经济损失。通过绩效考核方式支付项目公司服务费，支付机制使得社会资本不得不控制前期的建设质量风险和提升后期运营维护质量。3竞争采购能实现预定的风险转移目标吗？投标人之间的竞争可以使政府做出最佳选择，将成本超支、进度拖延等风险转移到社会资本。（三）提高运营效率PPP模式是社会资本方整合技术经验、激励服务创新，通过将付费与绩效挂钩，激励社会资本提高项目实施效率、改进管理和提高绩效水平，从而降低公共服务提供成本，提高公共服务质量。通过以下问题判断项目采用PPP模式是否能够提高运营效率：表3-3PPP模式提高运营效率方面评价内容一览表56序号评价内容项目评价结论1项目范围是否有利于社会资本对相关功能过程进行“全生命周期”风险控制？本项目采用BOT/ROT运作模式，在政企双方合作过程中，政府实际是购买了社会资本提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。2社会资本是否比项目实施机构在提供该服务方面具有更多的经验和专长？本项目涉及的投资额较大，工程较复杂，经过市场筛选出的投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们具有先进的理念、技术经验和管理模式。（四）促进创新和公平竞争政府工作重心的转移。PPP模式下，政府从公共服务提供者转变成监管者的角色，为保证项目建设质量和运营维护标准满足要求，政府方需要将工作重心转移到项目绩效监管方面。本项目中，通过PPP合同约束、制定项目绩效考核办法来实现政府方对项目各个阶段的监管。合理风险分配原则和收益分配原则。PPP项目的核心是建立合理的“风险共担、利益共享”机制。在项目合作之初，首先明确项目各个阶段的风险种类和承担的主体，根据风险责任的划分在PPP57项目合同及其附件中给予确认。基于风险责任的划分，制定合理的利益共享机制。PPP项目不同于商业项目，是以提供公共产品或公共服务为目的，为保障公众利益最大化，要求投资人的报酬率在一定范围内。公开透明的竞争性采购模式。项目进入采购阶段后，必须通过竞争性采购方式选择投资人。采购过程分为两个阶段，一是资格预审，了解项目是否能够被市场响应，如果不能响应可以及时修改实施方案或是改变采购方式；二是正式的采购阶段，通过充分的市场竞争，选择在经营水平、管理水平、技术水平及资金实力上均具有优势的社会投资人，有效降低政府采购的成本。二、分析方法和指标定性分析采用专家评分法，在已给定的基本指标及其权重的基础上，组织不少于三项附加指标及其权重。基本指标分别是全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性，六个基本指标的合计权重为5880%。根据项目特点，另选取三个指标作为附加指标，权重为20%。本项目投资规模大,共涉及91各项目、5个领域；本项目50%以上的投资为市政管网的新建和改造，要求使用寿命在30左右；本项目为国家大力支持和鼓励的海绵城市项目，对中国经济转型有重要意义。基于项目特点和以上分析，项目使用资产寿命、主要固定资产种类和行业示范性三个指标，权重分别为10%，5%，5%。本次评价中，针对每项评价指标均结合项目特点作出了具体并尽可能量化的评分参考标准。每项指标评分参考标准分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100-81、80-61、60-41、40-21、20-0分。评价专家可按照评价参考标准中的五个等级划分，结合各项指标评价内容独立进行分析、评价，并按照百分制评分法进行打分。组建专家组开展物有所值定性评价时PX市财政局应会同聘请的专家召开专家会议。根据财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金59[2015]167号）的要求，“定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。表3-4物有所值定性分析评分参考标准指标1全生命周期整合度：考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。有利（80-100）项目设计、融资、建设和运营维护处于一个整体被考核，没有被分割。较有利（61-80）项目设计、融资和建设以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护处于一个整体参与考核。一般（41-60）项目设计、融资、建设和维护处于一个整体被考核，项目中不包含运营部分；或融资、建造、运营和维护等处于一个整体被考核，项目中不包括设计。较不利（21-40）项目采用拉长的BT模式，项目融资、建设处于一个整体被考核，项目中不包括设计、运营和维护。不利（0-20）项目采用BT模式，项目公司只负责项目建设。指标2风险识别与分配：考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。有利（80-100）风险识别完善且给出防范风险的对策，所有风险在政府与社会资本合作方之间能够合理分配。较有利（61-80）风险识别较为完善，主要风险将在政府与社会资本合作方之间能够合理分配。一般（41-60）风险识别处以适中水平，大部分风险在政府与社会资本合60作方之间能够合理分配，潜在风险未在方案中体现和得到合理的分配。较不利（21-40）风险识别处以初步水平，大部分风险在政府与社会资本合作方之间能够合理分配，潜在风险未在方案中体现和得到合理的分配，项目中所涉及的主要风险未在方案中体现和得到合理的风险分配。不利（0-20）风险识别处以较低水平，个别风险在政府与社会资本合作方之间能够合理分配，潜在风险和主要风险未在方案中提及并得到合理的风险分配。指标3绩效导向与鼓励创新：是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。有利（80-100）设置的绩效及创新指标符合行业要求，利于行业发展，并结合项目的特殊性制定较为详细的考核细则和考核办法，便于执行和考核。较有利（61-80）设置的绩效及创新指标符合行业要求，有利于行业发展，制定较为详细的考核细则和考核办法，具有一定执行力。一般（41-60）设置的绩效及创新指标比较符合项目要求，考核细则和考核办法流于形式，不具有执行力。较不利（21-40）设置的绩效及创新指标基本符合项目要求，但未说明考核细则和考核办法。不利（0-20）未设置绩效及创新指标或绩效及创新指标设置不合理、不明确。指标4潜在竞争程度：考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。有利（80-100）行业很成熟，企业数量在30家以上；项目对投资人吸引力大，参与企业数量在15家以上。较有利（61-行业较为成熟，企业数量在20-30家之间；项目对投资人6180）吸引较大，参与企业数量在10-15之间。一般（41-60）行业成熟度一般，企业数量在10-20家之间；项目对投资人吸引一般，参与企业数量7-10之间。较不利（21-40）行业成熟度一般，企业数量在5-10家之间；项目对投资人吸引一般，参与企业数量有限。不利（0-20）行业处于不成熟阶段，企业数量在5家以下；项目对投资人吸引有限，参与企业数量有限。指标5政府机构能力：考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力有利（80-100）政府具备较为全面、清晰的PPP概念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力。较有利（61-80）政府的PPP理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力。一般（41-60）政府的PPP理念一般，且本项目相关政府部门及机构PPP能力一般。较不利（21-40）政府的PPP理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构PPP能力较欠缺且不易较快获得。不利（0-20）政府的PPP理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构PPP能力欠缺且难以获得。指标6可融资性：考核项目的市场融资能力有利（80-100）预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。较有利（61-80）预计项目对金融机构的吸引力较高，或有迹象表明有金融机构对项目兴趣。一般（41-60）预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。较不利（21-40）预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。不利（0-20）预计项目对金融机构的吸引力很差。62指标7项目资产寿命：依据项目的资产预期使用寿命来评分，项目的资产使用寿命长，为利用PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。有利（80-100）资产的预期使用寿命大于30年。较有利（61-80）资产的预期使用寿命为20-30年。一般（41-60）资产的预期使用寿命为15-20年。较不利（21-40）资产的预期使用寿命为10-15年。不利（0-20）资产的预期使用寿命小于10年。指标8项目资产种类：主要依据PPP项目包含的资产种类多少来评分，一个项目可以包含多个种类的资产，一般来说，项目的资产种类越多，由社会资产方实施，将实现更高的效率和更好的效果。有利（80-100）项目的主要固定资产种类在三个以上。较有利（61-80）项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。一般（41-60）项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。较不利（21-40）项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。不利（0-20）项目只包括一个较为简单的资产。指标9行业示范性有利（80-100）项目采用PPP模式具有很强的行业示范性。较有利（61-80）项目采用PPP模式具有较强的行业示范性。一般（41-60）项目采用PPP模式，行业示范性一般。较不利（21-项目采用PPP模式具有较弱的行业示范性。6340）不利（0-20）项目采用PPP模式不具有行业示范性，或行业示范性极其微弱。三、分析过程和结论PX市财政局会同行业主管部门根据项目具体情况，聘请物有所值评价专家，组成专家小组（包括财政、审计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等），并于2016年4月7日下午在PX市财政局组织召开专家小组会议，形成专家小组意见如下：PPP模式与政府传统模式相比具有以下优势，因此从定性评价角度，本项目建议采用PPP模式：（1）合作共赢。政府部门和社会资本可以充分发挥各自优势，取长补短，弥补对方身上的不足。政府部门承担社会责任、远景规划、协调能力，社会资本负责投资、建设、运营、维护。引入社会资本，可以降低政府的债务压力，同时充分利用社会资本的管理经验，降低投入，增加供给。64（2）加快项目建设进度，缩短项目建设周期。通过引入社会资本，参与整个项目的投资、建设、运营、维护等，保证了项目在技术和经济上的可行性，提高本项目的实施效率，缩短工作周期。（3）更优化的风险分配。项目建设运营风险主要由社会资本承担，社会、政策和信用风险由政府承担，不可抗力风险通过政府与社会资本合理分担。PPP模式通过风险最优分配降低项目风险，提升项目价值。更低的全生命周期成本。通过PPP模式引入社会资本，参与整个项目周期内的投资、建设、运营、维护等，整体规划分步实施，可以降低多个部门多规并行、分步实施的成本。（4）更佳的公共服务质量。PPP模式下项目合作期限为10年，有效避免了社会资本在建设过程中的短视行为。保障项目建设期质量，减少运营维护期大修次数和大修费用。（5）提升公共管理能力。PPP模式可以促进政府转型。政府专注于公共服务规划和绩效监管，在项目监管过程中逐步提升公共管65理能力。专家小组成员参照评分标准进行独立评分，并将各专家打分按照评价指标分别计算平均分，然后在对各指标平均得分按权重计算加权得分，得出评分结果。根据物有所值评价要求，定性评价评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价，可进行财政承受能力论证；否则，未通过定性评价。物有所值评价通过，说明项目适宜采用PPP模式，否则不宜采用PPP模式。本项目物有所值定性分析评价加权平均得分＞60分，适宜采用PPP模式。66第四章物有所值定量分析物有所值定性分析是从定性的层面论证本项目采用PPP模式的可行性，未涉及到采用PPP模式的物有所值量和物有所值指数。PX市财政局和行业主管部门一致认为本项目有必要开展物有所值定量分析，且定量分析的结论作为采用PPP模式的决策依据。一、定量分析指标物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。物有所值定量分析的指标为VFM值(物有所值量)：VFM=PSC值—PPP值VFM值大于等于0，即PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价，适合采用PPP模式；VFM值小于0，PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价，不适合采用PPP模式。67二、确定折现率折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定。本项目在此只考虑资金的时间价值，不考虑因投资所享有的资本溢价收益。折现率取银行5年期贷款利息，4.9%。三、PSC值计算PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值；项目全部风险成本。1、参照项目可根据具体情况确定为：（1）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目；（2）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。（一）建设净成本现值68建设净成本=建设成本-资本性收益1、建设成本建设成本主要包括项目设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。本项目建设成本为初期投入的土建工程和项目前期费用等，总计为171619万元。2、资本性收益资本性收益为参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。本项目不存在资本性收益。（二）运营维护净成本运营维护净成本=运营维护成本-第三方收入1、运营维护成本运营维护成本为项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。本项目中的运营维护成本主要是日常养护费、财务费用。69表4-1运营维护成本标段项目范围整治面积（km2）运营维护费（万元）标段一WLW汇水区3.83340标段二MHH汇水区2.42160标段三XM内涝汇水区0.94150合计7.196502、第三方收入：参照项目全生命周期内，假定政府按照PPP模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。本项目无第三方收入（三）竞争性中立调整值70竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。（四）风险承担总成本现值财经21号文中提到，项目风险的衡量方法有三种：比例法、情景分析法及概率法，并进一步明确在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。对于道路、桥梁、公园广场等无收益的基础设施和公共服务类PPP项目，由于项目风险与项目建设运营成本相关性较大，可以采用比例法计算建设运营期的项目总风险。风险承担总成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。根据本项目风险识别和分析，项目建设期风71险级别比较高，多为三颗星，按照建设成本的10%计提风险成本；项目运营阶段风险级别较低，多为一颗星，按照10%计提风险成本。风险承担总成本现值=建设成本现值10%+运营维护成本现值10%=16121210%+383310%=16504万元（五）PSC值PSC值=建设净成本+运营维护净成本+竞争性中立+风险总成本PSC值=161212+3833+0+16504=181550万元四、PPP值计算PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）和《PPP物有所值评价指引(试行)》（财金[2015]167号）及有关规定测算。（一）股权投资现值股权投资包括政府以现金、固定资产或土地使用权等方式对项目设计、建设进行的投资补助。72股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例本项目中，政府方出资代表PX城投出资金额占项目资本金的45%，股权投资为30891万元。（二）政府支出现值运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。（1）每年政府付费金额按照下述公式执行：其中：F——审计机关认定的通过竣工验收的项目总投资中的工程费用部分，单位：万元。E——审计机关认定的通过竣工验收的项目总投资中除工程费用以外的其他费用，单位：万元。73r——工程费用下浮率。i——收益率。p——绩效考核系数，当年度绩效考核分数＜50,p=0；当50≤年度绩效考核分数＜60,p=0.6；当60≤年度绩效考核分数＜70,p=0.7；当70≤年度绩效考核分数＜80,p=0.8；当80≤年度绩效考核分数＜90,p=0.9；当90≤年度绩效考核分数≤100,p=1。c——运营维护服务费调整系数。M——运营维护服务费基本金额。表4-3政府付费标段项目范围整治面积（km2）建设成本（万元）可用性服务费（万元）标段一WLW汇水区3.839124910766标段二MHH汇水区2.42446585172标段三XM内涝汇水区0.94357124204合计7.1917161920142（三）政府自留风险现值74政府风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。根据本项目风险分配原则，政府主要承担社会风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。由于本项目中政府所承担风险级别较低，风险程度较低，可按照项目风险总成本的15%计提为政府自留风险。风险承担（政府自留风险）=1650415%=2475万元（四）配套投入支出配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。本项目政府配套工作为建设期间所需土地使用、进场道路、水、电等基础设施。本项目土地为无偿使用划拨地，配套工作中所能识别的费用均由项目公司承担。本项目的配套费用可以忽略不计。（五）PPP值PPP值=政府股权支出+政府付费支出+政府自留风险支出=29448+118789+2475=150713万元75五、物有所值定量分析结论综合上述PSC值和PPP值的分析，计算得到项目全生命周期PSC值和PPP值，测算表过程见附表1。表4-5财务测算指标表指标单位数值PSC万元181550PPP万元150713物有所值量值万元30836物有所值指数16.99%通过本项目物有所值定量测算，物有所值评价量值和指数为正，说明PPP值小于PSC值，说明从定量分析，采用PPP模式比政府自行建设更加经济，更加物有所值。76附表1：PSC值、PPP值测算表单位：万元净现值12345678910建设净成本16121211793153688运营维护净成本383300650650650650650650650650竞争性中立调整00000000000风险承担总成本165051179353696565656565656565PSC值18155012972459057715715715715715715715715股权投资支出2944830891000000000运营补贴支出118789002014320143201432014320143201432014320143风险承担支出247617698051010101010101010配套投入支出00000000000PPP值150714326608052015320153201532015320153201532015320153',)