英国议会制度(修改)最后版本

('第四章英国议会英国议会可追溯到13世纪，历经800多年，可以说是世界上历史最为悠久的议会。经过1688年“光荣革命”的洗礼，英国渐渐出现现代议会的雏形，并且在改革中不断发展和完善。英国的议会因有其优越性而被其他国家所借鉴、采用，对世界各国的政治制度产生重要的影响，常被称为“议会之母”。英国议会采用两院制，分为上议院和下议院。两院之间在职责分工、权力的分配、地位、议员的产生方式上都有所不同，但彼此相互制衡，共同致力于立法和监督政府。在立法上，两院的程序都要经过“三读”；在监督政府方面，两院通过质询和控制政府财政等方式，在本章的案例二中可看到英国议会在伊拉克战争中始终有效地监督政府。长久以来，英国议会虽然被英国法律议会至上原则赋予了至尊地位，但近些年来，议会的地位不断受到本国行政权力的挑战，在加入欧盟之后更是受到冲击。在本章案例一伐支多塔姆公司案帮助我们理解欧盟法是如何对英国议会至尊地位产生冲击的。面对挑战与冲击，“议会之母”将会走向衰落还是日久弥新呢？4.1现代议会制度史4.1.1走向现代议会制度（1688至18世纪初）1295年，爱德华一世为征收税款而召开议会，召集贵族、神职人员、骑士和市民代表，议事的代表性增强带来现代议会的代议性质。但英国现代议会又经过5个王朝的更替，议会在英法百年战争（1337-1453年）期间的作用突显，但在“玫瑰战争”（1455-1485年）中的地位下降，由“亨利八世奴颜婢膝的议会通过很多步骤，变成伊丽莎白女王发牢骚的议会、詹姆士一世反抗的议会以及查理一世的反叛的议会”①，遭受短暂共和时期护国主克伦威尔的多次解散以及斯图亚特王朝复辟后的詹姆士二世钳制。至此，英国议会走过了将近400多年漫长的历史。这段议会制度史是围绕议会与王权之间的斗争而展开的。随着1688年光荣革命后詹姆斯二世的统治结束，国王与议会之间关于国家权力的争夺以议会胜利告终。因此，光荣革命被认为是英国君主立宪制建立的标志，也是现代议会的开端。①沃尔特·白哲特：《英国宪制》，北京大学出版社，2005年版，第195页1在推翻詹姆士二世统治之后，英国邀请詹姆士二世的女婿、荷兰执政官威廉和詹姆士二世的女儿玛丽共掌王权。但是，为了避免再次陷入邀请1660年斯图亚特王朝复辟那样的恶果，英国决定以法律的形式来限制王权，并在1689年2月召开的协商会议上，以威廉和玛丽接受《权利宣言》为条件，认可国王威廉三世和英国女王玛丽二世的合法地位。同年10月，议会通过《权利宣言》，经过国王和女王签署生效，称为《权利法案》。《权利法案》是一项重要的文件，它在英国是具有宪法性质的法案，确立了议会权力高于王权的原则，保证议会的立法权、财政权等，并且使王权受到法律和议会方面的限制。该法案相关条文如下：凡未经议会同意，以国王权威停止法律或停止法律实施之僭越权力，为非法权力。以国王权威擅自废除法律或法律实施之僭越权力，为非法权力。凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。除经国会同意外，平时在本王国内征募或维持常备军，皆属违法。国会议员之选举应是自由的。国会内之演说自由、辩论或议事之自由，不应在国会以外之任何法院或任何地方，受到弹劾或讯问。为申雪一切诉冤，并为修正、加强与维护法律起见，国会应时常集会。①①姜士林，陈玮主编：《世界宪法大全（上卷）》，中国广播电视出版社，1989年版，第1131页2威廉和玛丽接受《权利宣言》从《权利法案》的相关条款中，我们可以看到议会在努力限制王权。除此之外，议会为了确保自己的权力，接下来还通过一系列旨在削弱王权并扩大议会作用的法案。1689年3月，议会通过一项以财政问题来限制王权的拨款法案，授予国王每年120万镑的税款，并规定其中60万镑用于宫廷和非军事性开支，其余用作海陆军开支。①这项法案使国王对外发动战争的权力受到财政限制。1694年，议会又通过《三年法案》，规定议会的任期为三年，目的主要是“使国王不可能长期不要议会，使议会能够成为一个常设性立法机构”，三年限期是“为了防止国王和权臣在议会中培植自己的势力”②。值得注意的是，1707年的《王位继承法》，它被看做是《权利法案》的补充条款，用以进一步削弱王权，并由议会议立新君。这不仅破除了“君权神授”的国王统治合法性来源，也防止再次出现斯图亚特王朝复辟的可能性，从而进一步确认议会凌驾于君主之上的地位。虽然一系列法案对王权作了诸多的限制，“下议院逐渐把国王的权力纳入他自己的掌握之中，虽然它这样做，却没有严重地削减国王在法律上的权利。所以国王在法律上仍旧具有他前辈们所具有的特征”③。这意味着国王不是完全丧失权力的“虚位君主”，还是掌握着较大的权力，包括部分的立法权、大臣任免权、法案否决权、政府决定权、军队统率权，外交权等。这与总统制国家的总统权①阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社，1999年版，第202页②阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社，1999年版，第202页③罗威尔：《英国政府•中央政府之部》，上海人民出版社，1959年版，第2页3力相差无几。比如，威廉三世在立法方面曾对议会的《三年法案》行使否决权；在行政上他通过封赐贵族和官职俸禄来控制议会和政府，在重大政策上他往往是最后的决策者。在这一时期，国王和议会的权力处于均势状态。但相较于君主专制时期，国王不再具有优势或绝对的权力，不能随意干扰和解散议会。议会也不再只是向国王“表达意见的机构”，而是独立的“最高统治机构”和立法机构。英国议会是由上议院（也称贵族院）和下议院（平民院）组成。但总体而言这一时期的议会上院比下院要有优势。上议院主要是由贵族和神职人员构成。上议院是“一个由统率者组成的议院”，“处于领导地位的贵族占据着贵族院，他们在平民院具有最大的影响力、并且支配着平民院”①。这些议员在当时社会中享有优越的地位，因为他们手中握有当时国家重要的生产资料和经济力量——土地。他们的政治权力与经济地位相匹配，主宰着英国的政治生活，控制下院具体表现在：其一，下议院的议员虽然是经过选举而成为议员，但在选举前是由贵族提名，获得候选人资格，因而上议院能够控制下议院的议员结构；其二，由贵族提名的候选人当选为下议院议员，往往也代表土地贵族的利益，上下两院之间利益统一，下议院较少反对上议院，上院能够在议案上享有较大的权力。因而，贵族将议会下院变成他们手中的“一个不依赖于人民的关门的中世纪同业公会”。议会改革宣传家亨利·弗勒德也批评道；“下院是一个二流的贵族机构，而不是大众代议制机构”②；其三，政府部门的要员大部分是由上议院贵族担任，由上议院控制着政府。其四，上院贵族与国王的关系比较好，两者在许多问题上有着共同利益，形成的联合力量牵制着代表人民的下院。虽然如此，下议院并不是软弱无能，它也在逐渐扩大自身权力，力图与上议院达到制衡。如在财政方面上，下议院反攻上院不断插手政府财政拨款方面的事务，重申它对政府财政拨款的独享权力，不允许上院修改拨款法案，从而在18世纪初，下议院把财政拨款的控制确立为一种制度。政府内阁制在这段历史时期处于萌芽阶段。内阁是由都铎王朝时期设立的枢密院演变而来。枢密院是由国王任命的官员组成，主要是咨询、决策、行政管理以及拥有部分立法权、司法权的机构。后来因为机构臃肿，出现行政效率低下和不易集中决策的弊端。复辟王朝时期，查理二世为了保密，成立一个小型顾问团①沃尔特·白哲特：《英国宪制》，北京大学出版社，2005年版，第80页②姜福德：《社会变迁中的贵族——16-18世纪英国贵族研究》，商务印书馆，2004年版，第216-217页4来协助他制定重要的政策。这个顾问团曾用“外交委员会”、“秘密政治集团”、“内阁”等名字，后来一直使用“内阁”这一称呼。在威廉三世时期，他成立一个9人组成的内阁，辅助性格荏弱的玛丽女王处理政务，他偶尔主持内阁会议。其余大部分时间都是内阁自行召开小型会议。玛丽女王抱怨内阁揽权过重。加之1701年《王位继承法》曾规定国王的命令须经相关大臣才能生效。内阁在威廉三世时期逐渐获得较大的行政权力，并且逐渐成为最高行政机关。但总的来说，18世纪初的内阁仍是附属于国王的行政机构，与议会也没有形成紧密的联系。首先内阁要获得国王的支持，而不是获得议会多数的支持。再者，它不是由议会选举产生，也不是由议会的多数党组成，内阁成员并不都是议会议员，而是由国王任命的大臣。如1694年威廉三世任命支持他对外战争政策的辉格党组成第一个一党内阁，但当时议会的多数派是托利党人及其支持者。内阁向国王而不是向议会负责，议会对其制约力较小，议会只能通过控制王权来制约内阁的行政权，以质询方式来监督政府内阁。到18世纪初，议会逐渐挣脱国王的控制，不再是国王的议事机构，能与国王权力相抗衡，成为英国实质上的最高统治机构，独立行使立法权。由于国王在这一时期仍是行政权力的掌控者，而政府内阁制未成熟，议会与政府的关系并不那么紧密，因而议会主要是通过法律来限制行政权力，控制国王权力。4.1.2现代议会制度的发展和完善英国现代议会制度通过多次的改革在不断地发展和完善，大致分为两个阶段，一是18世纪初至19世纪末现代议会制度成熟，国王的实际权力下降，议会拥有最高权力，同时伴随着政党制度、责任内阁制、选举制度的形成，“议会主权”达到鼎盛，可谓议会的“黄金时期”；二是19世纪末到20世纪中期，内阁取代议会，成为国家权力核心。总的来说，王权在这一时期是呈衰落的发展趋势，但是并非成直线下滑，而是蜿蜒曲折之后趋平稳的态势。1702年即位的安妮女王依旧享有女王的特权以自己的喜恶来任免大臣。但她行使的王权相对于威廉三世来说不那么主动。汉诺威王朝前期，乔治一世和二世都是在德国长大，不懂英语，无法参与内阁会议的讨论，对议会的辩论争吵毫无兴趣，加上他们经常返回德国汉诺威，从而对英国政务不甚了解，甚至“临朝不理政”。这减弱了国王在政府中的作用，使5得议会和内阁的权力加强。但乔治三世是一位傲慢自大的君主，羡慕旧时君主的显赫权势，极力恢复被削弱的王权，从而不断干扰内阁行政，反对大臣提出的政策，并采用先行否决权以控制议会立法。膨胀的王权威胁着议会至上的原则。1780年，下议院全院委员会通过了议员唐宁提出的申诉案：“本委员会认为必须宣告，国王的影响已经增大，还在增大，应予以减少”“把它限制在自然、合宪的限度内”。①自乔治三世后期，议会不断地向王室夺取权力。议会通过制定法律、教化国王、树立惯例等方式不断地架空王权。自此，国王的权力“处于现实和废弃不用之间，如果她试图行使这些权利，那么她就可能引起漫长的、非常有趣的法律争论。”②自维多利亚女王以来，英国宪政形成“支持内阁政策”，“不再否决议会两院通过的法案”③这些惯例。国王成为“统而不治”的“虚君”，作为国家元首，以国家的统一象征和“精神领袖”影响着国家政治生活。他不再作为国家首脑，领导政府工作和领导内阁组成立法等。国王行政权力转移到由下院产生和对下院负责的政府手中。议会成功架空王权后，成为国家政治生活的中心。议会从国王获得的权力后增强了自身的政治实力和影响力。到19世纪30-80年代，英国议会走入“黄金时期”，拥有立法权、财政权、行政管理权。议会地位的提升也改变了议会、国王与政府内阁的关系。成为“虚位国王”的君主不再解散议会，对凡是议会通过的议案都予以批准。在削弱王权的同时也形成了内阁制，议会利用政府内阁从王室获得行政权。白哲特说，内阁是“立法机构的一个委员会，它被选举出来成为行政机构”。④阁转而对议会负责，主要贯彻议会的意志。由于议会是政府和内阁行政权力的来源，并且下院可以提出弹劾和对政府不信任法案，追究内阁国内外政策失败的责任，使内阁尽可能实行议会赞成的政策。议会控制和严密监督政府和内阁的工作，主要是通过审议政府预算案和监督政府收支、质询、调查、批评等形式。“如果政府与外国进行谈判，议会可以迫使政府透露谈判的进程，出示重要的外交文件。”“如果议会对政府工作产生怀疑，他可以要求政府作出解释，直到满意为止。”⑤议会具有如此大权威，与政党组织尚未完备，政党在议会中的组织纪律松散有关。议员可以并不完全按照本①蒋劲松：《议会之母》，第90页②沃尔特·白哲特：《英国宪制》，北京大学出版社，2005年版，第52页③蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社，1998年版，第91页④沃尔特·白哲特：《英国宪制》，北京大学出版社，2005年版，第7页⑤刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，华夏出版社，2002年版，第29页6党派的意思行事，有较大的自主性，随意与反对党一同反对本党组成的内阁和首相，但不会遭到党内纪律处分。因此，下院比较容易行使其“倒阁权”。如从1832年到1867年有十届内阁倒台，皆因下院对政府提出不信任。两次工业革命给英国议会带来巨大的变化。议会在1832年、1867年、1884年进行了三次重大的改革。1832年改革的背景是，工业发展中成长起来的工业资产阶级和工人阶级要求政治权力，而且，多年来选举存在选区划分不当，种种腐败现象，英国反对拿破仑的战争运动。此次改革调整了选区的分配，剥夺了56个“衰败的市镇”的选区地位，授予若干郡、城席位；降低了选民资格，使英格兰增加选民50%左右，达217,000人。①除此之外，这次改革促使英国两党制度形成。政党建立起新的组织机构，在议会内外发展政党组织。托利党和辉格党分别演变成保守党和自由党。同时，议会改革取消了上院对下院议员的提名权上院失去了控制下院的渠道。但是，此次改革使工人阶级没有获得他们的选举权未能满足他们的要求。继而他们在19世纪30-40年代发动三次宪章运动，要求普选权。随着英国海外殖民地要求独立运动开展，第一国际成立，工人运动兴起国内外压力使英国议会在1867年进行第二次改革。改革继续减少衰败选区席位，增加席位给新的城镇。选民人数增加，把城市工人纳入选民行列。这改变了英国下院议员结构，“有利于结束土地贵族代表控制下议院的局面”②。政党组织得到更大的发展和组织纪律完善。议员进入议会后要服从所在党领袖的命令，根据本党的意志行事。这样，两党制继续发展，政党逐渐控制议会。1884年改革重新分配席位，改革选举法，重新规定选民的财产资格。这次改革基本实现选区选民人数相等和男子的普遍选举权。这三次重大改革使英国议会趋于完善，代表性不断增强，也带动了英国政治制度上的变化，改变了英国政治的结构关系。国家权力的重心由议会转向行政，这是责任内阁制在议会三次改革过程中完成的。责任内阁制的主要原则是由议会中的多数党组成，由多数党领袖出任首相。这样，内阁可以利用其议会多数党的优势来获得议会对内阁和政府提案的支持。随着政党制度不断完善，党内纪律得到加强。政党在议会中设置“党鞭”（督导员）根据本党领袖的意见来指导议员投票，让议员服从本党意志，政党由此通过各自的议员控制议会。责任内阁制还形成一个原则，即政府在大选失败后必须立即辞职。大臣们意识到，内阁的存续与赢得议会下议院选举胜利有重要①洪永珊：《英国议会史话》，商务印书馆，1984年版，第24页②洪永珊：《英国议会史话》，商务印书馆，1984年版，第30页7关联，因此，内阁开始重视控制议会的选举以延长任期，加强行政权力，在战争期间提高内阁领导军事的能力和效率，议会通过一些法令如《授权法》，内阁获得了不经议会参与直接发布行政命令以代替议会立法的权力。从而加强内阁的立法职能和对议会的支配。①议会主权地位的衰落最主要的体现是，内阁支配议会的立法工作。随着英国成为“世界工厂”，内阁的内政外交事务增多，内阁担心其政策不能全面实施，因而利用其议会多数的优势更改议会工作日程表。议会的议事时间多用在政府议案，而不是议员个人的议案。其次，议会在制定法律过程中已不是“主角”。由于议会不能适应经济社会发展要求决策技术性和专业性强的变化，不能高效率地作出决策，而内阁因其自身人少易集中商讨决策的优势，进而成为决策中心。议会在决策上逐渐边缘化，甚至政府以安全名义的不再对议会公开重要文件。再者是在财政立法上，19世纪末以来，政府提出的财政预算案基本能被议会通过。议会掌控“钱袋”的能力下降。20世纪中叶，议会已由政府的主人变成政府的仆人，为政府所控制。当然，这并不意味着议会变得可有可无，政府可以为所欲为。议会中下院仍保有对政府提出不信任案，迫使政府下台的权力；反对党和其他政党仍在监督政府，上院可以对政府立法提出相反的修正案，或延缓其立法进程。上下议院之间发生了较大的变化，上议院衰落，逐渐变为第二议院；下议院权力增大，成为第一议院。1832年改革扩大了选举权，重新分配下议院的议席，改变下议院的议院阶级构成；取消上议院对下议院议员的提名权。1867年《秘密投票法》的通过，进一步动摇贵族对下院选举的控制。这有助于扩大下院的权力，对上院贵族权力垄断的挑战。1832年之后，上院仍然有否决和修改下院通过的法案的权力。到20世纪，上院利用否决权使下院通过的议案未能成为法律，下议院很是愤怒。于1910年当选的首相阿斯奎斯提出，要严格限制上院权力，提案必须获得下院的通过。但是遭到上院的反对。在上院投票前，当时国王乔治五世用其增设贵族议员的权力，增设上议院贵族议员，威胁上院使其通过该议案。1911年最终通过议会法，上院失去否决权，只能延搁议案两年，但该法案在下议院连续三次通过，可以直接交由女王批准成为法律。更重要的是，该法确立了下院的财政立法权，对于预算案上院只能搁置一个月。1949年颁布①阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社，1999年版，第371页8的议会法是1911年议会法的补充，进一步削弱上院的权利。它规定只能由下院提出财政议案，上院没有修改和否决的权力。同时将上院延搁下院通过议案的时间缩减为一年。这样，下院的权力已高于上院。与此同时，1911年后，政府内阁的首相从下院中选举产生，主要官员由下院议员担任。同时，由于下院由选民选举产生更符合民主代议制的原则，而上院议员依靠其世袭地位和身份进入。因此上院逐渐成为“第二院”，在议会工作中起辅助性的作用；下院成为“第一院”。4.1.3当今的英国议会二战结束后的半个多世纪里，国际形势剧变，美国、德国等国家的崛起，英帝国海外殖民地的独立，欧盟的成立，经济全球化的兴起和蔓延，英国国内国民经的济水平和教育文化水平的提高带来了参政议政意识的增强。这些都给英国议会带来新的挑战。改变议会在人们心目中的下降地位，以及它相较于本国行政权力和欧洲议会立法规约的弱势地位，成为英国上下两议院改革的动因。1997年之前下议院进行的改革在反腐败和防范“攻击对方私生活”方面取得一些成就，1994年的乔普林改革还改进了下议院的工作议程。①1997年工党领袖布莱尔提出改革议会的竞选承诺，出任首相后积极推动上下两院的改革计划，尤其是提高下议院的议事质量与效率，使之更具有代表性。但布莱尔上台执政后因各个主要政党意见分歧很大，对选举制度的改革一直没有实质性的进展，直至2010年英国大选依旧使用简单多数制。克莱格所领导的自由民主党在大选中赢得23%选票，却只拿到9%议席，造成得票数与议席数不合，限制了像自民党这样的小党在议会中获得更多席位。因此，自民党自始至终强烈要求改革选举制度，引入比例代表制。保守党为了保持大党在选举中的优势，不愿改变现有的选举制，落选的工党作为议会大党，也希望选择对大党有利的投票法，但同时提出，由全民公开投票决定下议院的选举制度改革。各自根据自身的利益进行博弈使得下院选举制改革前路迷雾团团。1997年之后的下院改革还具体包括改变立法与行政权力关系的措施：一是改革首相质询制度。首相答复口头质询的时间原来是每星期二和星期四的下午，每次15分钟，改为每周三下午的半个小时，旨在将其原来“剑拔弩张”的冲突①比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），北京大学出版社，2009年版，第382页9气氛，转变为首相与反对党领袖之间更为审慎和深思熟虑的交换意见过程。①有批评者对此项改革的效果表示怀疑，认为质询次数的减少会降低议会对首相的问责，以及使得首相更少参加议会活动。二是把对欧盟相关的立法审查安排在议会会期之间开展，但“极少政府愿意对那些可能助长议会对自身工作有效审查的改革举措持默许态度，或是为了保障议会事务的顺畅开展而削减自身的能力。”②此外还有下议院自身提出的改革。2002年10月，下院通过改革议会工作日，缩短夏季休会时间，使议员更加关心议会事务。这些改革并不能实质上改变立法与行政权力之间的关系。2010年，保守党与自民党联合执政，结束工党连续13的执政生涯。副首相克莱格（自民党党魁）就任后不久发布关于英国政府改革方案的演讲。针对下议院改革，他提出建立5年任期制的议会，但是政党可以在对自己有利时建议女王解散议会，重新举行大选。固定议会任期的目的在使政党不能根据自身利益来随意解散议会，操纵大选。针对下议院议员的虚报费用和腐败行为，他提出实行下议院议员罢免制度。选民如果要求议会罢免不称职的议员，他们只要征集一万个请愿签名即可。同时，他还主张透明公开所有游说，使之得到法律的规范和控制。在20世纪中叶已有改革上议院的很多呼声，其中，工党的改革立场最为坚决。工党在1964-1970年执政期间，提出要取消上院的世袭成分并将其改造为新型的第二院。1994年竞选工党党魁的布莱尔说：“我们将废除古老而根本站不住脚的由世袭贵族制定国家法律的做法，在这一点上，我们将创造历史。”③1997年，布莱尔上台执政，开始兑现他的诺言，揭开了上院改革的序幕。工党提出改革上院的原因在于：一是上院议员的世袭制在20世纪末的民主社会里显得很不协调，有损英国“现代民主制度发源地”的称号。民主的基本原则是自由平等，而竞选是民主的表现形式。因此，未经过选举的上议院议员缺乏民主的成分，不具有代表性，“未经民选的机构不应拥有挫败经广泛选举产生的下院意志的权力。”④二是基于上议院在政党分布上的不平衡。保守党势力在上院占绝对的优势，工党和其他政党力量较弱。在1165名议员中，保守党有476人，而①比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），第382页②比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），第383页③布莱尔：《新英国：我对一个年轻国家的展望》，世界知识出版社，1998年版，第9页④阮宗泽：《第三条道路与新英国》，东方出版社，2001年版，第195页10工党只有175人。①在1998年议会开幕典礼上，英国女王宣读由内阁拟定的演讲稿，其中提到对上议院的改革计划。保守党议员对此表示强烈反对，因为他们意识到，长期享有的高额津贴和福利即将结束，贵族凭借其世袭身份参政议政的权力即将失去。社会大众对上议院改革持赞成态度，但是对改革的内容有不同的看法。看法之一是是否废除上议院。世界上许多国家的议会采用一院制，但英国的上议院能够限制下议院的行为和补充下议院的不足，纠正下议院的立法错误。看法之二是，是否成立一个完全或部分选举产生的上议院，通过选举改变议院的议员结构，改变其世袭成分，但由此带来的新问题是，这种民主选举产生的上议院对下院的正当性与优先性构成挑战。②如何改革上议院呢？工党政府倾向于改造而不是废除上议院，第一步主要是讨论政府提出的改革议案，取消上议院世袭贵族议员；第二步更深入的改革是重组上议院。上院改革的第一步取得实质性的成果，即取消世袭贵族上议院议员的资格。在取消上议院世袭贵族议员资格过程中，政府与上议院僵持了将近一年，包括成立委员会设计改革方案和提出建议，咨询相关各方的意见，发布改革白皮书，提交“改革法案”，上议院就政府的改革提议进行了多次的辩论。最终在1999年11月通过一项重要法案《1999年改革法》。它规定，在改革第一步和第二步之间的过渡时期保留92名世袭贵族议员，取消其余世袭贵族的议员资格。虽然上议院议员伯福德伯爵在上议院准备对改革议案进行三读的前几天，不顾形象地跳上上议院议长的座位，歇斯底里、声泪俱下地谴责政府的议案是一种背叛行为③但是全过程并没有出现其他的过激反应。经过第一步改革之后，上院的去世袭化已经启动，上议院的议员构成发生了重大变化。如下图表所示：原上议院过渡时期上议院神职议员（英格兰国教会的主教与大主教）2626世袭贵族77792司法议员2727终身贵族525525合计1355670①刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，华夏出版社，2002年版，第252页②比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），第388页③阮宗泽：《第三条道路与新英国》，东方出版社，2001年版，第198页11（图表来源：《当代英国政治》（第四版），第390页）重组上议院的改革走得比较艰辛，直至今日仍未有实质进展。争议较大的是通过选举还是任命产生上议院议员。2000年的韦克汉报告提议，把上议院议员缩减为550名，大部分由一个独立委员会来任命，只有97-195名议员才由选举产生；20001年11月上院议长欧文勋爵起草一份白皮书，主张上议院将由少量选举议员（20%）、由一个独立委任委员会任命的议员（20%）以及有各政党委派的议员（60%）组成。①2002年，政府委任一个独立的联合委员会，听取各方意见，形成一份报告，提出了7种方案。在2003年2月4日两院对这7种方案进行表决（表决结果，见表一）。但这次表决的几乎全部方案遭到否决。直到2007年2月8日，工党政府再次发布改革白皮书，重新调整上议院议员的产生方式。2007年3月，两院再次进行表决（表决结果如表二）。两次投票结果反映出对上议院议员产生方式的问题分歧不小，两院议员、各党之间，甚至一党之内的分歧都很大。布朗接任首相之后，上议院改革在他任期内没有多少进展。直至2011年重新大选后，新上任的首相卡梅伦才重提上议院改革计划。前景如何，现在依然未知，但是正如罗伯特•哈泽尔（RobertHazell,1999：114）所见，“如果不能首先确定上院议员们究竟代表何种利益的话，要想设计一种令人满意的上院议员资格体系是不可能的。”②①比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），第391页②比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），第388页。12表一2003年表决结果表二2007年表决结果（资料改编于英国议会官方网站提供的HouseofLordsReform1997–2010:AChronology）上议院改革在议员的产生方式问题上搁浅，但是在其他方面却取得成果。其一是选举产生上议院议长。在2006年之前，上院议长是由英国大法官和内阁法务部大臣来代理，一人身兼三职，却没有什么职权。2006年上议院首次通过选举产生议长，由原工党政府大臣海林••海曼担任。新议长不再具有大法官和内阁法务部大臣的权力，仅仅主持上院会议、维持秩序和作为代言人；其二是剥离上议院原有的司法权力。2005年议会通过《宪政改革法》，成立一个独立的最高法院来取代上院，成为最高上诉法院，并成立一个独立的法官任命委员会，向法务部推荐法官人选。2009年7月上院法官宣布完最后7件案件的判决后，10月新成立的最高法院开始运作，从而结束了上院作为立法机构又是司法机构的传统。从此，英国的宪政体制呈现议会两院、国王及政府、最高法院三方并立的新格局。这一场为实现上议院民主化和现代化的改革仍在进行，而“议会之母”继续为各国政治制度的改革提供可以借鉴之处。4.2英国议会的基本运作13上议院下议院选项赞成反对赞成反对修正案172390全部任命335110245323全部选举10632927228980%任命20%选举3937580%选举20%任命9333828128460%任命40%选举6035860%选举40%任命9131725331650%选举50%任命84322上议院下议院选项赞成反对赞成反对去除世袭贵族391111全部任命361121196375全部选举12232633722480%任命20%选举直接被否决直接被否决80%选举20%任命11433630526760%任命40%选举直接被否决直接被否决60%选举40%任命4539317839250%选举50%任命46410155418英国议会像一架运行良好的机器，并且在修理中不断地完善自我，在漫长的历史中能经受住时间的考验。这架机器由哪些零部件(机构)组成呢?作为核心零部件的议员如何工作的呢？机器是如何运转起来的呢？各类事关国计民生的法案是如何出炉的呢？英国议会大厦(图片来源:英国议会官方网站)4.2.1下议院白哲特说“我们是被平民院所统治的”。①议院作为议会的第一议院，在英国政治生活中居于重要地位，处理国内外各项重要事务。走入下议院议厅，它不同于美国众议院的马蹄形建筑，而是一个长方形的大厅。其中左右两边各有绿色长条椅，中间是议长和书记员座位。议员并不像美国议会一样随意而坐，而是根据议院形成党派归属的惯例。一般来说，议长正面右手边第一排分别坐首相和内阁成员，后排是执政党的议员（也被称为“后座议员”）。议长的左手边第一排反对党领袖和“影子内阁”成员，后座是反对党议员和其他政党议员。2010年大选出现“联合政府”，这使下议院的座位安排发生新的变化，作为第三党的自民党坐上属于内阁成员的位置。下议院只能容纳大概364位议员，因此，迟来的议员要站在过道上。不过，很少出现议员爆棚的现象，议院议员一般是稀稀拉拉的，少数议员参与议院的日常辩论，只有在质询时间和表决财政议案等重大①沃尔特·白哲特：《英国宪制》，北京大学出版社，2005年版，第107页。14和社会反响较大的议案时才会有大多数议员出席。15（图片来源：英国议会官方网站)下议院在2010年举行大选之后，现有650名议员（数据截止时间为2011年1月）。议员的工作主要是参与立法，对各项议案进行辩论然后投票表决，通过质询首相和内阁大臣的方式来监督政府，审议来自欧盟的建议。他们每周有4到5天要按照议程安排开会，每天从下午2:30到晚上10:30。星期五则是从上午11:00到下午4:30。①周末还要到各自选区去回访选民，了解所在选区的情况和选民的意见。议员在议院中审议各项议案时进行的辩论是最受关注的，他们在辩论时慷慨激昂，彼此之间争锋相对，以幽默的语言反驳对方。但彼此又是以礼相待在发言反驳对方时尊称对方为“尊敬的先生（女士）”或是“代表某某选区的①刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，华夏出版社，2002年版，第99页16尊贵的议员”，而对内阁成员则称“尊敬的阁下”。辩论成为议会处理大多数事项的形式。在审议法案的时候，议会无不采用辩论形式，如在二读、委员会报告三读时都通过辩论进行。为了确保议会工作的顺利进行，议会赋予议员一些特权比如，在议院中的言行免受追究；参加议会工作期间，人身安全受保护；在会期前后40天内不得因民事诉讼而逮捕等。下院的议员不同于上院议员是凭其身份获得议员资格，而是经民选产生的；上院议员是终身任职的，就算议会解散也只是解散下院，因而下院议员的任期随着议会任期结束而结束。在1694年《三年任期法》规定议会任期为三年。下院议员在议会三年任期到期之后要进行重新选举。在1715年《七年任期法》中将议会任期改为七年，而后又改为五年任期。但是当政府的政策受到议会的“不信任”时，议会根据民意解散议会提前进行大选或者首相可以选择对其有利的时间请求国王解散议会，重新进行议会选举。在议会任期内，下院议员如果出现下列这些情况也可能被撤销议员资格，“平民院议员之身份可因下述原因而终止：死亡，本院宣布其丧失神志的决定，成为外国人或贵族，担任圣职，被确认犯有贿赂或其他罪行（我们已讨论过这些不合资格的缘由），破产达6个月，接受公职①。类别人数政党工党256保守党306自民党57民主联盟党8苏格兰国家党6绿党1独立党3社会民主工党3爱尔兰新芬党5威尔士民族党3联盟党1议长（无党派）1地区英格兰533①梅特兰：《英格兰宪政史》，中国政法大学出版社，2010年版，第239页17苏格兰59威尔士40北爱尔兰18性别男506女144(数据来源：英国议会官方网站)议员聚集在一起开会辩论时难免会出现秩序混乱的场面。这时需要一位主持会议者——议长。上议院议员出身贵族，拥有良好的礼仪和素质，其象征意义大于维持秩序的实质意义，而下院议员受礼仪的规范较少，在开会时常出现混乱情况，需要由议长来维持秩序。下议院的议长是由全体议员共同选举投票决定，一旦当选为代表公平和公正的议长，无论他以前是属于哪个党派，都要退出该党，目的是使他保持观点中立。下院的议长职责繁重，他既是下院的发言人，在中世纪时代表下院议员觐见国王，呈述平民院的决定和要求，如今，他主要是代表下院参加有关的国际会议。同时又是下院全院大会的主持人，决定哪位议员发言。议员只有获得议长的同意才能起身发言。议长既要考虑各方的利益，兼顾多数党与小党，各党前座议员与后座议员，还要维持会议的秩序。议长拥有的权力不可忽视，他能够对议员的预约质询和紧急动议进行裁决，一般不参加全院大会的投票，但是当出现票数相等的情况，他投出决定性的一票打破全院表决僵局。①下议院的组织机构还包括各种委员会及其行政部门。议会中大部分的实质工作由委员会承担，专家们审查议案的具体内容，并邀请院外专家一同论证。②委员会数目繁多，主要包括：一是常任委员会，如公议案常任委员会、委任立法常任委员会、欧洲常任委员会和地方事务委员会等。值得注意的是，英国下院的常任委员会并不像美国众议院的常任委员会拥有那么大的权限，它只能审议经过全院大会通过二读的议案，并对其作些许修改，但不能修改议案的基本原则和否决议案等。二是部门委员会，它作为监督类的委员会。如国防委员会是监督国防部门的；教育部是监督教育部门的；三是特设委员会，针对特定事项而设立的委员会。其中又包括下院院务类，向下院管理委员会和议长提请有关为下院提供服务的建议，如，设施和建筑委员会、饮食委员会等；还有就是监察类的（国①蔡定剑、杜定刚编：《国外议会及其立法程序》，第26-27页②霍华德·威亚尔达主编：《全球化时代的欧洲政治》，北京大学出版社，第76页18家账目委员会、议会行政专员委员会），地区类的（威尔士大委员会、北爱尔兰大委员会、苏格兰大委员会），立法类的（行政法规委员会、欧共体立法委员会废除管理委员会、修订法案委员会）。议院的行政部门主要是下院事务处，下设有六个办公室分管下院重要事务；议长办事处是为议长服务的行政机构，除了有议长法律顾问和牧师外，还下设四个办公室；财政与行政管理部，负责下院的各项支出，还有人员编制等；议院图书馆，保存议会的各类文件和汇编等；警卫处，负责安保；茶点部，负责供应会议休息期间的茶点①。政党力量在议会运作中起主导作用。虽然议会规则不承认党派，但议会程序却为政党精神所支配。②政党各自在议会中建立议会党团，主要是安排政党在下议院中的一切活动。它又主要包括几个机构：一是内阁或者影子内阁。内阁由首相和政府部门的主要大臣组成；影子内阁是政党在野时由政党的骨干构成，与执政党的内阁相对抗，也成为内阁倒台时的替补。二是督导员，又称为党鞭。督导员是纪律监督者、组织者、考察者，其工作最为繁重，既要维持党内纪律，确保议员在辩论和投票不违反党的纪律和违背党的意志，又要组织本党议员出席会议和投票，安排会议的各项事宜，还作为前座和后座议员之间的沟通者、信息传递者，了解议员们对议案的想法，同时还要在投票前说服持不同意见的议员，使其放弃自己的观点，服从党的纪律和意志。此外，他负责考察本党议员，根据议员的投票记录看议员多少次站在党的对立面，决定是否予以晋升。三是各党设立的委员会，但除了两大党，像自民党这个第三党和其他小党没有设立委员会，他们的党团结构也比较简单。下议院的职能是在上述运行架构表现出来的。其一是立法职能。这是上下两院的主要职能。从议会立法套语中来看，“（该法）由无上圣明之国王陛下依本届议会僧俗两界贵族与平民之建议，并经过其同意而制定颁布，其权威、效力亦源于上述三者。”③议会立法不仅需要得到下院的通过还需得到上院的同意和国王的批准，方能生效。下院议会议案可以分为公议案、私议案和混合议案。公议案是指涉及到全国、全社会，与政府政策有关的议案。公议案既可以由政府提交也可以由下院或上院议员提出。私议案是指仅涉及某个地方、单位、团体或个人的议案，经常由经授权的当事者的代理人提出。混合议案就是兼有公议案和私议①刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，华夏出版社，2002年版，第59-60页②詹宁斯：《英国议会》，上海人民出版社，1959年版，第25页③梅特兰：《英格兰宪政史》，第245页19案特点的议案，其内容既涉及全国，又会影响到某个具体地方、单位、团体或个人。①议会立法活动，不仅仅是议会两院中进行。在1832年议会改革之前，议会立法都是一些地方性的具体事务。这样，议会需要处理的事务越来越繁重，也须要“对王国的法律全面修订——刑法、财产法、程序法，法律的每一个部门”②。因而1832年《改革法》之后，议会“放弃了‘管理’这个国家的努力，不再说哪块公用地应被圈占、什么道路应被拓宽、什么自治市应有领薪的警务长，等等。它开始制定有关这些事务的一般性规则，并将其工作部分委托给法院、部分委托给官员、国务大臣和专门的委员会——这些个人或机构因此而被授予新的制定法上的权力。”这种立法形式称为委托立法。为了议会对委托立法进行监控，1946年颁布了授权立法证书条例。同时两院也设立了联合委员会来报告制定中的法令的进度情况。③政府在提交议案到下议院之前，要广泛征求意见，从中获取大量的信息。然后，政府起草立法议案，再交给相关部门审阅和征询外部利益的意见。最后将议案交给上议院或者下议院。一般来说，政府的立法议案不会遭受太多的阻碍，因为政府内阁在下议院中占有多数优势。而反对党如果要反对这项议案，只能在委员会审查时提出修正案以拖延进程，或者在辩论中发表冗长的言论来阻挠议事。议员也可以向议院提交议案，有三条途径：一是抽签法。议员在周四抽签，获取提交议案的机会，但要考虑他们提出的议案是否值得优先于政府议案。周五就议员提出的议案进行审议；二是“十分钟原则”。每次年会从第7个周起，每周二、三在全院大会质询议程完毕后，可由一名议员起立，提出一项议案，他还可以就通过该议案的必要性等作10分钟的说明；之后，可由反对该议案的一名议员予以反驳，时间也是10分钟左右。④这种议案一般不需辩论就能通过。三是议员事先通知，在全院大会上随时提出议案。议员们提出议案虽然受到较多限制但议案涉及面比较广，对政府议案形成互补，更能产生社会影响。如20世纪60年代关于死刑、同性恋、离婚与堕胎法律；20世纪90年代取缔虐待野生动物行为等。⑤下院的第二项职能是监督政府。按照议会长久以来的惯例，政府由下院的多①刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，第70页②梅特兰：《英格兰宪政史》，第247页③刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，第76页④刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，第73页⑤比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），第374页20数党组成内阁，多数党领袖出任首相，因此内阁要对议会负责。每周三下午有半个小时的首相质询时间，首相要接受下议院议员的质询，作出合理的解释。除此之外，还有议员对各部大臣的质询时间。议会质询是议员们能够监督政府行政事务的直接窗口。虽然不能对政府产生直接影响，但是议员们的质询和辩论能够在社会中获得支持，对政府施加压力。如，布莱尔在2004年接受议会对其关于伊拉克战争问题上是否有说谎的质询，而布莱尔对战争的不悔态度当时在社会掀起轩然大波。公众对首相的满意度也有所下降。下院中也存在一些委员会专门审查行政行为。比如公共责任委员会和国家审计委员会，两者联合每年向下院提交审查报告。议会的第三项职能是监督和控制政府的财政收支。这是下议院审议表决所有的财政议案，如下议院每年要审议政府提交的财政预算法案。政府征税时也要提交议案经由下院讨论，审议通过后交由上院通过和女王批准成为法案以后才可以开征。所有的财政议案只有得到下议院的批准才具有法律效力。除此之外，议会职能还包括代表国民和作为国民辩论的舞台。议会中的议员就是代表国民的载体，他们是由各个选区的选民选举出来。他们要经常反映选民的意见，在议会中为选民争取各种利益。但是议会的代表性仍然是不够的，像是妇女和少数种族在下议院中鲜有议员代表他们。议会对全国性事务进行辩论。议会开会是有新闻媒体现场直播，公众可以观看到代表自己的议员在会议中雄词大辩。议员们或者根据所在党的利益或是代表选民的利益，在一个特定的议题中发表自己的看法和选民的意见。议会这个辩论的舞台既为议员们提供了个人才能的展示，又使公众了解议会中各党的意见，使选民感受到他们的利益被表达了，也使公众更加全面地了解国家事务。议会议案要经过三个阶段（如下图）。如果议案是向下院提出，那么要在下院经过如下步骤：一读——二读——委员会审查——报告——三读。一读是指议员或者政府大臣向议会提交议案之后，向议员们宣读议案的标题，在这一步不作辩论。通常两周后进入二读，这是议案最关键的一步。在这一步，提出议案的议员要阐明议案的宗旨和原则。如果此项议案不是很重要或没有争议的话，全院大会将简单通过进入下一步而没有辩论。否则，全院大会将对该议案进行激烈辩论，议案有可能在这场辩论中遭受否决。如果议案顺利获得全院大会的赞成，那21么进入委员会审查阶段，议案交给相关委员会审查，并作一些详细修改。“宪政意义的重要法案”、“政府需要以超常速度通过的法案”以及“无甚争议的法案”等三种法案由全院委员会审议。除由全院委员会审议之外，政府提出的大多数普通议案由常任委员会审议。特设委员会、特别常任委员会只审议少量法案。在这个阶段，政府或执政党议员和反对党议员，甚至外部团体都可以向委员会提出修正案，但所有修正案都要经过辩论和表决，然后由委员会向全院大会报告审议结果。从委员会审查到委员会报告之间，需要花费两个星期的时间。议员们还可以在这段时间，在委员会报告阶段中修正议案的文本或者增补条款、提出新的修正案，再由议长来决定哪些修正案由全院大会上辩论，对这些修正案进行表决。之后再对责任委员会所提出的修改意见进行表决，再进入三读。如果在委员会审议阶段没有修正案，全院大会可以省去这一步骤，进入三读阶段。三读是下院议员对该案进行辩论和表态。表决的方式很独特，一是欢呼声表决，支持者大喊“赞成”，反对者喊“反对”，议长即按照欢呼声大小来裁定“我认为赞成方（反对方）胜利”。如果对议长的裁决有异议则进行分门表决。在议长座位后头有赞成和反对两扇门，议员根据自己的意愿走入其中。在两扇门后面各由记录员和计票人负责逐一登记和统计，或者直接通过投票方式来决定。（图片来源：英国议会官方网站）当议案在下院获得顺利通过后，转交上议院。议案在上议院同样通过相同的程序。上议院还可以修改下院的议案，但是修改的议案要交回下院通过，再送回上议院，并经上议院全体议员同意。在这往来之间，上下议院之间容易因观点不同，出现互相扯皮的现象。当议案在上议院通过，上议院又将之交给女王，由女王签字之后方成为法案。一般情况下，女王都会签字批准，1707年安妮女王最22后一次行使议案否决权之后就没有出现过类似情况。当法案实施之过程中，地方政府及其内部的机构因对法案持反对意见，可能勉强而缓慢实施法案。或者社会上其他机构或人士会通过各种途径阻挠法案的实施。最后，议会法案有效，在司法程序上，司法机关会对法案进行必要的解释和裁定，但没有审查和撤销议会立法的权力。然而，随着英国加入欧盟之后，立法机关与司法机关的关系发生了变化。司法机关在欧盟法院的支持下具有推翻和审查议会的权力，伐支多塔姆（Factortame）公司案很好说明这点（详见第三节案例一）。4.2.2上议院有人把上议院形容为只能供观赏而无实际用途的“挂毯”或是接收年逾古稀的老政治家的“养老院”。随着上议院的权力向下议院转移，又加上复杂的成员组合不符合现代社会的民主要求。然而，上议院是英国政治的“尊崇”部分①，与国王一样有着不可忽视的影响。在实际上它成为议会与政府制衡的力量，在形式上虽然并不民主，但在政治生活中却是民主不可缺少的一支力量。上议院的议会大厅与下议院明显不同的是其以红色为主色调，装饰也更为华丽得多。其格局与下院相差无几，其座位也是左右相对，中间是议长座位。议长右侧是主教座和执政党议员，左侧是反对党和自由民主党议员。与下院不同的是，自民党的座位更靠近议长，与议长遥相对应的是几排为无党派的上院议员安排的“横座”。议长背后有一个富丽堂皇的御座，供国王与会时所坐，象征他是议会的组成部分之一，并且居于首位。国王很少光临议会，只有新王登基时和每年议会开幕时，他才到此致开幕词。此时，黑杖引导官要带着国王的权杖敲开下议院大厅之门，邀请下院议员齐聚上院大厅开会。上院大厅的座位相对较少，只有250个座位，不到议员人数的一半，但是上院也很少出现满员的现象。①白哲特在《英国宪制》中，将英国宪制运作成功的原因归于英国宪制由“尊崇”和“有效率”两个部分。尊崇是指国家的统治机关的权威来自人们本能地对“高贵者”的尊敬和崇拜。“有效率”部分不同于“尊崇”是它“不是通过吓到人们来赢得权力，而是要利用权力统治人们”。参见第103页。23上议院的议员现有780名议员，主要是由神职人员（大主教和主教）、世袭贵族和终身贵族组成（详细人数见下表）。其中，保守党派议员195名，工党议员234名，自民党议员79名，中立派（横座）议员182名，其他党派26名。在1958年的《贵族法案》（1980年实施）颁布后停止了敕封世袭贵族，转而增加终身贵族。在布莱尔的1999年上议院改革后废除了795名世袭贵族议员的席位，但在过渡时期保留92名世袭贵族。因此，在上院议员中大多是终身贵族。他们的爵位只限本人不能由其子女继承。他们不仅是专职政治家，还有些是各行各业对社会有杰出贡献的人士，被国王赐封爵位进入上院，前任首相及内阁大臣、前任下院议员等都可以获得贵族封号成为上院议员。如布朗夫人萨拉在布朗卸任后获封爵位。《贵族法案》也允许上院议员可以放弃自身的爵位，脱离上院，然后通过选举之后进入下院。1958年法案还允许世袭女贵族进入上议院，结束上议院男性“一统天下”的局面。上议院议员组成类型男女合计神职议员25025司法议员22123终身贵族479161640世袭贵族90292总计61616478024数据来源于2010年12月1日的英国议会官方网站与下院的议员不同，上议院的议员不是由选民选举产生，没有任期，而是根据继承原则或者国王敕封。上院议员的开会时间为每周4至5天。根据英国议会官方文件《上议院的工作》中统计，2009年至2010年开会时间有68天，平均每天开会时间达6.5个小时，有16天的开会超过晚上十点，而平均每天出席率达到388人。①上议员与下院议员的工作相差无几，针对一些议题进行辩论，立法审议、表决，质询政府官员等。他们用于辩论的时间要比下院议员的时间要长得多。上院在2009-2010年会期举行39场全院辩论和18场小型辩论，辩论所受到的约束较少，不必经过议长的同意便可发言，发言不受时间限制。当遇到两位议员同时起立发言，则根据议员们的掌声来决定由谁先发言。在上院并没有设立专职的议长，而是由内阁法务大臣和大法官一人身兼三职。在2005年的宪政改革中，上院议长与大法官和内阁法务大臣分离开来，由上院自行选举产生。与下院议长相比，上院议长是“装饰性、象征性”的，只能聆听议员们辩论，不能决定由谁来发言或惩罚议员和裁决会议中出现的争议。当他不能出席会议时，则由副议长来代行职责。上院议长也没有政治上的限制，可以有自己的政治态度和政治倾向，可以在辩论中表明自己的政治立场。与下院不同之处在于，上院的多数党领袖起着更大的作用，由他主持全院的大部分事务，也常被称为上院领袖。他的职责主要是：“作为上院的发言人，代表上院的意见和要求以及维护上院的利益和特权；二是在全院大会中出现争执和疑难问题时给出建议；三是领导上院总督导员们安排上院每周的议程；四是与下院执政党领袖一道安排议会两院的年度立法规则。”②上院设有各种委员会。根据各自的职能可以分为三类：一是审议议案的委员会，如全院委员会和欧共体委员会；二是调查、研究类委员会；三是管理上院院务的委员会。按任期划分有常设委员会和特设委员会。特设委员会是根据事务的需要由适合的议员组成，当结束完议案的审议或调查即可解散；常设委员会的任期则与上议院的会期相同，在会期开始时任命，到会期结束。上院的委员会比下院来更不完善，没有正式的条规，只是遵循上院的惯例行事。而且，上院喜好设立没有固定任期的特设委员会来处理事务，这也影响到常设委员会的发育和①HOUSEOFLORDS:TheworkoftheHouseofLords，2009年10月，第2页②刘建飞、刘启云、朱艳圣：《英国议会》，华夏出版社，2002年版，第49页25成熟。上院中也存在议会党团，因为大部分上院议员加入政党。同样，上院各政党的党团组织设有主席、副主席、总督导员和督导员等职位。但是，政党对上院议员的纪律约束较小，因为上院议员不必担心失去自己的席位，更何况上院议员也没有任何的选民叫他们去服从纪律。①督导员只能尽力说服上院议员出席会议并赞成自己所属政党提出议案。上议院的权力在多次改革中不断被削弱，剩下的权力是部分立法权和修改、否决议案的权力，以及对政府政策的审查权。它的司法权力已经在2005年宪政改革中被剥离，不再是最高上诉法庭。上议院仍然作为英国立法过程的实质组成部分之一，它大部分时间仍是用于立法事务。对于下院转交的议案，上院在原则上是没有否决权，但拥有能够对非财政议案延宕一届会期的权力，利用其延宕权阻碍政府立法进程，成为抗拒政府的主要力量，政府不能用其多数优势控制上院的立法进程。实际上，上议院的修改和否决议案的权力已经被限制到近乎丧失的地步，但可以利用其延宕议案权力来达到修改或否决议案的目的。下院的议案大部分的进程受到政府的控制，政府为了尽快通过议案，就让下院在没有充分讨论的情况下匆匆通过议案。因而上院会对下院通过的议案在充分讨论和审查之后，提出修改的建议。如果下院不接受，上院就利用其延宕权会拖延议案生效日期，向下院施加压力，使其修改议案。因此，上院可以在政府立法上提出相反的修正案来延缓立法进程。在不违反议案总原则的情况下，政府和下院都会接受上院的修正案，以便上院尽快通过议案。如2009-2010年，政府提交至上院的议案中只有两项议案是政府拒绝上院的修改意见。②上议院对政府政策的审查主要是通过质询和设立的特别委员会来执行，它的监督作用不可忽视，审查政府的工作已经成为上议院的工作重点，占了上院40%的时间。议员们主要是通过口头和书面两种质询方式，以及对政府声明作出回应或者讨论政府的关键议案来监督政府。上院的回答被整理成文字材料向社会公布，可以在社会中引起反响。与此同时，上院设立的特别委员会，专门调查政府的政策和行为，特别委员会发布的特别报告会进入上院辩论程序，如科学产业特别委员会对政府削减科研预算行为作出批评。因此，政府受到这些报告的困扰，不得不重视上院的意见。另外，上院设立的欧盟事务特别委员，其职责是专门审查欧盟委员会提出的立法创议，由此保证欧共体委员会法案的质量。①埃弗尔·詹宁斯：《英国议会》，上海人民出版社，1959年版，第401页②HOUSEOFLORDS:TheworkoftheHouseofLords，2009年10月，第4页26上议院的立法程序也要通过三读程序，但在财政法案上的程序有些不同。政府只能将财政法案提交给下议院，在下议院通过后转交上议院。上议院在审议过程中不能修改此类法案。因此，贵族们认为不必要修正时，在辩论上就表现得比较随意，“委员会接着被放弃，或者徒具形式，议事规程停止作用，这个法案不经过讨论便进行三读。”③因为财政拨款权力是下议院独有的。若是上院在接到财政法案一个月内未能通过，下院可以不经过上院的同意，直接呈交给国王，由国王签署生效。4.2.3议会的结构网英国议会主要由上议院、下议院和国王三方组成，简称为“两院三方”。由于立法权和行政权没有明确分开，两者是糅合在一起的。因此，议会中的两院三方与政府之间的权力关系交错而变得联系紧密，就像同一张网（如下图），牢固嵌入在英国宪制框架中。虽然这种关系在权力划分上不符合“三权分立”原则但两院三方和政府之间也能形成制衡，任何一方不能为所欲为。议会的结构关系示意图议会与国王国王置身于议会中，成为议会的组成部分。国王出席议会的活③埃弗尔·詹宁斯：《英国议会》，上海人民出版社，1959年版，第414页27任命批准任命解散多数党领袖形式任命迫使其辞职批准议会上院下院内阁国王首相动，一般仅是出席在上议院举行的议会开幕式，在御座上发表演说以及法案通过两院之后要交由国王审阅批准。在议会发展完善的过程中，国王的权力不断地向上下两院转移，成为虚位君王，“统而不治”。但是他在英国民众中仍占据重要的地位，每当王室举办活动都可以看到民众涌上街头一睹女王的风采，民众对女王有尊崇之情。“如果说议会、内阁分别是英国的头和手，那么，国王则是它的心脏。”①因为国王在立法事务上把守着最后一道关卡，虽然他的否决权已经废弃不用，但能够使两院在立法事务上尽量遵循民愿，符合民众的利益。上院的终身贵族议员在经首相提名后，需要获得国王的批准。同时，创设新贵族的权力总是掌握在首相手中，但“这种权力最好归属于无偏私的国王，因为国王能超越党派的利益，避免为颠覆上议院之目的而大量创设贵族。”②国王还可以应首相请求，解散下议院和召集新的选举，而且首相的任命在形式上需要得到国王批准才可就任。议会的任期曾与王位的继承有着关联。在光荣革命之后，议会的任期在1694年《三年期议会法》规定为三年。但是这并不意味着议会的任期是固定为三年。在当时，“国王之死将会使议会自动解散”③，因为议会的召开和休会都需要国王的批准，在新君未立之前，没有国王的诏令，议会的合法活动难以继续。这对议会持续性造成了影响。1696年通过一项法律意在消除这种影响，这项法律规定“当国王于议会存续期间去世时，该议会应继续存在6个月”。但这项法律“只适用于威廉国王”。“在1707年，这一规则被普遍化了，1867年的一项法律规定国王的去世不会影响议会的任期。这样有关议会持续存在6各月的规则也被取消了”④。因此，1867年之后，议会的持续性独立于王位的继承。①转引自蒋劲松：《议会之母》，第142页②白哲特：《英国宪制》，第180页③梅特兰：《英格兰宪政史》，第191页④梅特兰：《英格兰宪政史》，第191页28（女王出席议会开幕式，发表演讲）议会与政府的关系在于立法权和行政权紧密融合在一起，而之间的桥梁是内阁。①政府的内阁和首相从下议院中产生，按照惯例，下议院中的多数党获得组阁权力。而首相则是由多数党的领袖出任。首相可以任命自己的内阁大臣，但需要经过议会两院批准通过。因此，议会下院是内阁权力的来源。如若议员要成为政府要员，大多数人都要先成为下议院议员并在下议院中获得优秀表现，当所属政党获得多数优势时就有可能进入内阁，成为政府大臣。布莱尔的成功便是一例。他早年赢得塞奇菲尔德选区的席位成为议员，后因表现出色被选为工党领袖并在1997年成为英国首相。议会对政府的制约表现在它可以对政府的某一项重要议案否决，或提出不信任案迫使首相辞职。根据责任内阁制的原则，内阁也随着首相一同集体下台。在1997年英国的“牛肉危机”中，工党向议会提出不信任案，但结果以微弱的劣势未能通过。一般来说，议会的不信任案在执政党占多数优势，很少提出也很难通过。但如果本党在议会中多数优势的后座议员反叛或与反对党合作，情况就不一样。如1992年的梅杰政府，面对保守党议员的反叛致使其下台。议会的不信任案相当于政府的考核，如果政府政策适宜，便会获①白哲特：《英国宪制》，第7页29得议会的多数支持而不会出现下台危机。英国政府与议会关系的独特之处是，首相可以向国王提出解散议会的请求，女王批准之后，议会便会解散并重新选举。首相在一届议会到期，或者是首相所在党的支持率上升时进行重新选举，有利于本党当选和继续执政，便会解散议会。2010年5月英国重新大选，便是布朗根据调查显示工党支持率上升，认为是有利时机，便向女王提出解散议会重新进行大选。因此，英国政府和议会密切相关，两者权力融合在一起，形成英国独特的宪政结构。上议院和下议院虽然在英国有一股要废除上议院的主张，但上议院作为议会一部分在英国宪制结构中稳固地存在。白哲特认为：“在平民院旁边存在一个进行修正的、从容不迫的立法机关是极其有用的。”因为“有一个议院性质、组成人员不同的议院，强大而险恶的利益不占上风”。的确，上议院能够避免像下院一样出现党派利益纷争的局面，它能够中立地看问题。“平民院成员多变，会受到感情突然转变和爆发的影响”。上院不受大选的影响，能够保持稳定。“拥有延迟议案权力的议院会阻碍议会暴政的出现，尽管它不会防止革命或给革命带来多大障碍”。①由此可见上院的必要性。英国议会与欧盟英国在1973年加入欧共体（后称为欧洲联盟，简称欧盟），这对英国的立法、行政和司法各方面都产生影响。在立法方面，人们认为英国加入欧盟之后，削弱了议会主权原则。尽管议会主权原则在国内行政主导下已受冲击，但欧盟的相关条约对英国议会主权的原则加以限制。在英国加入欧盟之前，接受了1972年的《欧洲共同体条约》，其中规定欧洲共同体的成员国有遵从欧洲共同体条约的义务。这意味着成员国也要遵从欧共体的法律条文，并且欧共体法律相对于成员国国内法是具有优先性。相关条约的规定使得英国议会所立之法在欧盟享有立法权限的领域屈从于欧盟法（详见第三节案例一）。因此，对议会主权的冲击主要是，欧盟法效力与英国议会制定法之间的激烈冲突。此外，英国议会与英国法院之间的关系也随之发生变化。原处于弱势的司法权因欧盟法赋予其审查本国议会制定法是否违背欧盟法的权力，拥有了与立法权相对抗的资本。尽管英国不太情愿接受这些变化，但这是英国加入欧盟所要履行的义务，①白哲特：《英国宪制》，第86页30也是其在欧盟获得经济利益和其他方面利益所要付出的代价。英国议会面对外来力量对它的挑战也非坐以待毙。上下两院都各自设立与欧盟立法事务相关的委员会来审查、讨论来自欧盟的立法创议以及与欧盟有关的文件。但两院委员会的侧重点不同。上院的委员会决定重大问题，而下院委员会决定一般问题。英国政府要在10个工作日之内将接到的欧盟文件交由相关的两院委员会，并在后边附上备忘录，告知这份文件的影响和政府对策。委员会审议文件后提出建议。此建议是作为政府决策时所必须执行的。虽然，两院与欧盟事务相关的委员会审查并不能取消欧盟的立法创议，也不可能阻止欧洲一体化进程，但通过审查能够使议会保证其权力，也保障英国的国家利益不会在融入欧盟的过程中遭到很大的损害。4.3案例分析4.3.1伐支多塔姆（Factortame）公司案：欧盟对议会主权的冲击英国“议会主权”是英国宪法原则之一，英国议会被赋予最高的法律权威，主要包括议会可以制定或终止认为法律；作为司法机关的英国法院无权推翻议会所立之法；议会不能通过限制未来议会更改法律的法案。然而，近年来，“议会主权”原则不仅受到本国政治发展的影响，如苏格兰和威尔士议会的发展；2009年英国决定成立英国最高法院，结束英国上议院担任终审上诉法院的角色等。它也在英国加入欧盟之后受到欧盟相关法律的冲击。英国议会面临着其所立之法要置于欧盟相关领域的法律之下。最大的冲击在于立法权与司法权关系的变化，司法权在立法权面前一直处于弱势地位，英国法院是无权审查议会所立之法，更不能推翻议会制定的法。议会立法只能由它自身来更改其法律效力。在英国加入欧共体并接受其条约以来，欧盟法院授权英国法院对议会立法进行审查，看有没有与欧盟法律相冲突的地方。伐支多塔姆（Factortame）公司案例被看作是欧盟法优先于英国国内法的标志性案例，此案在当时引发英国国内关于欧盟法是否削弱“议会主权”原则的论争。下面就以伐支多塔姆公司案来分析欧盟法对于“议会主权”的影响。欧盟在1983年全面实施的共同渔业政策，在欧盟共同海域内并实行捕捞配额制度。欧盟综合一系列考虑之后来分配捕捞额，而成员国须根据所分得的额度进行捕捞作业。在实行捕捞配额制度以来，英国虽然获得了优惠配额，但遭到严31重的“捕捞配额蹦跳”问题。“捕捞配额蹦跳”是指欧盟内其他成员国的企业将渔船登记在英国或者购买、合作经营英国渔船在欧共体海域内捕捞属于英国额度内的鱼。这些渔船往往是打着英国国旗，在经济上却与英国没有多大关系。英国为了遏制这种掠夺行为，便通过制定相关法律来限制渔船的运营条件，如1984年英国颁布了的《商船法案》，1988年又颁布新的《商船法案》和《商船登记规则》，要求英国的商船重新登记注册。该法案把英国船舶的登记资格限定在常住联合王国的联合王国公民，以及常住的联合王国公民拥有75%以上控股权的公司①，并且船舶要在英国境内管理和运营。也就是说不符合上述要求的商船将失去或者不能获得英国船籍。于是这就引发了伐支多塔姆公司的诉讼案。伐支多塔姆公司是根据联合王国的法律在英国设立的公司，但由西班牙人控股，因为公司的董事会和股东大多为西班牙人。当时伐支多塔姆公司是按照1984年英国的《商船法》在船舶登记簿上登记，成为远洋渔船的所有者。旗下的商船具有英国船籍，并且享有在欧洲共同体海域中捕捞英国的分配额度内的鱼。但是，1988年英国新《商船法》改变了注册资格，伐支多塔姆公司的船只在重新注册时不符合其要求而不能获得英国船籍。于是，伐支多塔姆公司代表同样受牵连的公司，向英国王座法庭起诉运输大臣。他们认为，英国1988年的《商船法》的注册要求与欧共体条约规定的禁止国籍歧视及设立公司自由的规定相抵触，因而是无效的，因此申请临时救济令（即是案件诉讼期间终止相关法律规定效力的法庭令，以避免给当事人造成重大损失)。王座法庭签发临时救济令，终止相关法律规定的效力，同时，考虑到案件涉及欧盟法律的适用问题，于1989年3月10日向欧盟法院申请初裁。运输部大臣向上诉法院提出上诉，认为英国法院无权终止议会法律的效力。上诉法院采纳并撤销王座法庭的临时救济令。原告上诉到英国上院被驳回，上院基于维护议会主权的立场上作出肯定1988年《商船法》的判决，同样认为英国法院无权裁定议会立法的适用性。至此，此案引起极大的争论，主要存在两个争论点，一是1988《商船法》是否违背欧盟法律；二是英国法院是否可以对伐支多塔姆公司等签发临时救济令。上议院的判决并不是最终结果。上议院按照《罗马条约》规定的义务，须将此案上交欧洲法院进行裁决。这由欧洲法院的判决来对主要的争论作出回答。欧洲法院在1991年7月25日做出判决：“按照现行的EC（欧洲共同体）法，根①藤仓皓一郎等：《英美判例百选》，北京大学出版社，2005年版，第193页32据国际法的一般准则，由成员国决定船舶在登录簿登录、挂国旗应该具备什么条件。不过，在行使该权限时，作为成员国，必须服从EC法的法律准则”①。并在同年十月，欧盟委员会起诉英国对有关居住地的要求违反欧盟法。这对第一争论点做出了回答，这些判决意味着英国的《商船法》违反欧盟法，英国国内法必须要遵从欧盟法的规定。对于第二争论点，1989年10月10日，欧洲法院签发临时救济令，终止英国法律有关国籍的船舶登记条件。1990年6月19日，欧洲法院做出初裁，认定英国法院有权签发临时救济令，以保护当事人依照欧盟法律主张的权利。根据欧洲法院的裁决，英国上院随即重审该案，决定于1990年7月签发临时救济令，终止1988年《商船法》中有关居住地规定的条文。在第二点争论上，欧洲法院的判决可以看作是赋予英国法院终止议会所立之法的权力。该案在英国引起很大的反响，争论持续将近十年。此案厘清了欧盟法与成员国国内法的关系，凸显英国在法律上屈从于欧盟，确认欧盟法对英国国内法的优先效力。这是因为，欧盟成员国签订的1972年《欧共体法案》第二款第1项规定，欧共体条约的内容对英国产生法律效力，第4项规定欧洲法院必须欧共体法的最高权威机构。因此，在涉及欧盟法律适用问题时，成员国法院要向欧洲法院申请初裁，由欧洲法院来审理并作出裁决。欧洲法院的裁决并不是建议性的，而是成员国法院必须服从，并且构成欧盟法和成员国国内法的一部分。在初裁英国《商船法》有关居住地的要求违反欧盟法中，欧洲法院不允许成员国之间国籍歧视的规定。英国上议院根据欧洲法院的初裁，以1988年的《商船法案》与EC法相抵触为由宣布它无效。有不少人认为，欧洲法院推翻了英国立法，是对英国议会主权的根本性违背。首先，英国议会不可以任意制定任何法律，它受到了欧盟法的约束。英国议会制定的国内法在欧盟法管辖的领域内不能与其相冲突，并且要将它置身于欧盟法的框架下进行解释。其次，欧洲法院的判决赋予英国法院在具有推翻或擅自修改议会立法的权力，从而导致立法权与司法权之间的对抗。英国议会制定的法律效力受到来自司法权的挑战。欧盟法不断确立它优先于国内法的地位，严重动摇了英国的会议主权原则。近年来，英国逐渐调适主权原则以适应欧盟的法律。如1998年议会立法通过《人权法令》，将《欧洲人权公约》纳入英国法律体系之内；2009年英国对上议院进行改革，剥离上议院的司法权，上议院不再是英国最高上诉法院，而是另立最①转引自：藤仓皓一郎等：《英美判例百选》，北京大学出版社，2005年版，第194页33高法院。4.3.2案例二：伊拉克战争：英国议会对政府的监督英美两国对伊拉克发动战争距今近8年时间，但在英美两国对当初发动伊拉克战争的争论和质疑至今仍未平息。英美两国以伊拉克存在大规模杀伤性武器和存在恐怖分子对西方国家安全造成威胁为由，于2003年3月20日发动对伊拉克袭击。然而，两国政府却绕不开议会和人民。就英国来说，从发动战争之前到战争结束，议会通过一系列监督手段监控政府行为。英国首相具有缔结条约和对外宣战的权力，不必经议会同意。但布莱尔还是预先寻求议会的批准，为自己政策赋予合法性。迫于反对党和工党内部反战人士的压力，他决定在美国总统于联合国讲话之后召开议会，由议会对伊拉克问题展开辩论。下议院就布莱尔政府提交的关于伊拉克有发展大规模杀伤性武器能力的报告进行辩论。议员对布莱尔政府报告的分歧较大，下议院暂时休会，没有通过对支持政府对伊行动的任何决议。由此，布莱尔政府无法绕开议会，唯有议会才能给予政府权威的合法性外衣，而政府对伊行动的政策置于议会的监督之下。议会可以凭借对政府政策和行为的调查和监督，影响政府的的权威和执政能力。在整个过程中，英国议会监督政府方式是辩论、质询和委员会调查。在战争未发动前，英国议会举行许多次辩论，讨论布莱尔政府的对伊政策，主要是其政策的合理性和是否需要发动战争。如2002年11月英国下院就英国是否支持联合国对伊拉克进行武器核查进行辩论；2003年3月对布莱尔政府能否绕过联合国对伊发动战争进行长达10个小时的激烈辩论。最后，下院进行投票表决，结果是412票赞成，148票反对，通过布莱尔政府关于“使用所有必要手段”解除伊拉克武装的动议。这次辩论是对布莱尔政府的一次大考验。与此同时，议会的公开辩论使政府决策的过程透明化，也使政府接受议会与公众的监督。首先，质询作为议会了解英国政府对伊拉克战争立场和战后对伊拉克政策的窗口。在2003年1月的首相质询中，布莱尔向议会声称，伊拉克拥有大规模杀伤性化核武器，与基地组织有联系，对英国国家安全构成威胁。在国际多方面化解伊拉克危机的努力失败后，英国政府决定对伊军事行动；于3月19日，布莱尔向议会解释对伊拉克的作战目的以及战后重建计划。随着战争的爆发，布莱尔在4月份的首相质询中向议会报告战争的进展情况；5月6日，外交大臣斯特34劳在下院接受质询，陈述政府组建伊拉克政府临时政权的相关事宜。其次，议会可以通过质询督促政府行动。伊拉克结束战争两个月来，英美两国并未找到先前声称伊拉克存在化核武器的证据。在2003年5月28日下院质询时间，工党议员建议议会调查布莱尔内阁战前提交的报告，并要求布莱尔对误导议会一事接受紧急质询。6月份，议会再次质询布莱尔政府，如何作出对伊军事行动的决定，以及为何没有足够的证据下认定伊拉克对英国的迫切威胁。与此同时，下议院也成立特别调查委员会，要求布莱尔政府的相关人员接受调查。在国内质疑声中，议会质询首相和政府官员，敦促政府接受调查，并及时向政府了解战后伊拉克的重建。议会的质询使公众更加深入了解政府政策。最后，上下两院针对政府事务而设立的委员会和特别委员会。委员会的职责是“审查政府主要部门……以及相关机构的开支、施政与政策”，并起草包括建议的报告。为展开调查，各特别委员可以调用“人员、文件与档案”①。2003年6月，英国议会下院外交事务委员会展开正式调查。同年9月，英国议会情报与安全委员会就政府处理伊拉克情报问题进行调查。2004年，上院组成由巴特勒勋爵领导的调查委员会进行调查。时至2009年，英国又开启对政府介入伊战的独立调查。本次调查由布朗首相任命约翰·齐尔考特爵士担任主席的“伊拉克调查委员会”负责。调查中委员会还要求前首相布莱尔接受相关质询。虽然所提出的报告并未让人满意，但在对政府行为约束上已经产生影响。议会的监督影响使工党政府在伊战后面临巨大的压力。这足以说明议会对政府在伊拉克战争中的监督，使得政府无法绕开议会而擅自行动，它必须要向议会负责，向选民负责。4.3.3案例三：英国大学涨学费2010年，英国政府加涨大学学费和削减教育经费的计划受到各大高校学生的强烈反对，他们举行各种抗议活动，试图阻止政府计划。英国议会两院最终通过政府提案，赋予其法律效力，并于2012年9月秋季入学时生效。英国在2009年遭受国际金融危机重创，经济还未恢复。布朗政府便酝酿着削减大学教育经费，但为了征求广泛意见、给政府提供未来大学教育经费政策的建议，于2009年11月委托由布朗勋爵领导的大学教育经费评估小组展开调查。英国大学的经费大部分都依靠政府拨款，它的减少会影响到大学的教育水平和①比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），北京大学出版社，2009年版，第376页35质量。于是，政府试图通过提高学费来弥补减少的大学教育经费，维持大学的正常开支。2010年10月12日，调查小组发布一份关于大学教育经费与学生学费审查的报告（也称为布朗报告）。这份报告称英国大学经费是不合理的，建议政府进行削减大学教育经费、提高大学学费上限的改革。于是英国政府采纳该份报告的建议，决定要削减大学教育经费。2010年11月3日，英国负责大学与科学的部长大卫·威利茨在下院接受完质询之后，宣布政府关于大学学费和大学教育经费的提议。威利茨部长在下议院的声明相当于向议会表明联合政府改革高等教育和学生助学贷款的决定。这一宣布引起在校大学生和高教雇员的强烈不满，但大学教育经费改革并未受影响，政府进一步草拟一份《2010高等教育（基本金额）（英格兰）规章》。在2010年11月29日，政府将其提交至下议院，得到批准，等待下议院表决通过。在下议院投票前，自民党被认为已经违反它在竞选中为了获得高校集中选区的支持所作出的承诺：反对提高大学学费。学生越来越谴责自民党的失信行为，自民党内部对此事分歧较大，这使保守党和自民党在政策协调上面临压力。如果两党不能在该问题上达成一致意见，那么政府将面临一次危机，也是对联合政府的第一次大考验。为了议会顺利通过该项议案，保守党与自民党达成一项协议：持不同意见的自民党议员在投票中不允许投反对票，而只能投弃权票。这使两党在此事上行动一致。英国副首相、自民党克莱格通过党内会议与本党议员沟通，努力说服他们服从本党在此议案中的意见。可见，议会党团对议会投票的控制，政党通过严格的政党纪律约束议员使其服从本党意志。因而在议会中占多数优势的执政党政府能顺利通过所提出的议案。比起在议会中受到反对党的强烈反对，政府更害怕本党后座议员的反叛，这给政府带来更多的麻烦。2010年12月9日，下院开会之际，负责商务、创新、技能事务的政府部长文斯·凯布先向全院说明动议内容，然后对加涨高校学费的原委作了简单的介绍和对政府此项政策的简短辩护。待介绍完毕，由反对党工党议员发言。辩论按正方一人，反方一人的顺序，两方议员相继发言。在辩论即将结束时，由凯布总结辩论内容并回答了反对党议员提出的主要问题。之后，由反对党代表总结，表达对政府政策的评论。最后就该议题举行表决，以323赞成票对302反对票，通过政府的草案决议，凯布再次提出动议要求批准根据《高等教育法2004》适用于上36涨最高金额的决议，同样以323票赞成302票反对获得通过。至此，政府关于上涨高校学费的议案已在下院通过。虽然上议院有权对下议院通过的法案进行审查并提出修正案延缓进程，还可以延宕它不赞成的立法，但是它的这些权力受到限制，只能提出必要的修正案和必要的延宕。不过，示威的学生们寄希望于上议院，继续组织抗议，直到上议院取消或该议案。在政党方面，虽然工党也希望在上院挫败联合执政的两党，但是两党在上院有超过在野党40个议席的优势，所以，议案在上议院阻力相对较小。在上议院，由政府部长亨利提出了两项动议，旨在根据《高等教育（基本金额）（英格兰）规章》所定金额增加至6,000英镑并且最高限额增加至9,000英磅，而期间反对党发言人，负责商务、创新、技能事务的特雷斯曼爵士提出两个修正案，要求政府提出证据说明改革大学教育经费提议的公正性和可持续性的得出是经过咨询、调查及评估影响，在深思熟虑之后对学费上涨作了详细说明。上议院投票以215票赞成和283票并且200票赞成和273票反对否决了这两项修正案。由此，上议院通过了政府提案，宣布学费上涨。虽然政府提议被两院通过正式成为法案，但是它能否顺利实施也是一个问题学生的抗议活动得到英国工会的支持，并打算在2011年1月29日安排抗议活动。在圣诞夜，还有一些学生仍在学校一栋大楼里静坐示威。社会上的愤怒情绪至今未得到平息，那么，政府的政策在执行的时候或许会受到某些学校的反对从而实施起来是缓慢而且勉强的。小结1688年“光荣革命”之后的英国议会制度，稳定而持久地向前发展，为了应对国内外政治发展的局势对自身进行了多次的改革，虽然也遭受了行政权力在实际上已经改变了议会至尊的地位；欧盟的立法倡议和法律对“议会主权”原则形成挑战；上议院改革取消贵族的特权等等，但正是因为这些使得英国议会不断地去适应，促成自身的完善而非停滞不前。与此同时，英国议会也没有出现过如“光荣革命”的重大变动。这得益于它稳固的制度结构，国王置身与议会当中，与上议院、下议院形成了三足鼎立，相互牵制的态势。政府内阁由下议院产生并对其负责，行政权与立法权的熔合使得两者鲜少出现互相扯皮的现象，因此白哲特把它归之为英国政治有效率的原因。“议会之母”年岁已高，但是历37表一久弥新，以缓慢的步伐向前发展，仍主导着英国政治的发展。问题\uf0d8你认为英国的宪制是依据“三权分立”原则建构的吗？\uf0d8对议会上院的司法职能剥离的改革是否是必需的呢？为什么？\uf0d8如果你是下议院议员，你会提出怎样的上议院改革方案呢？\uf0d8在案例一中，欧盟的法律对英国议会造成了怎样的冲击？\uf0d8在案例三中，你作为反对政府政策的英国下议院议员，你会如何阻止政府此项议案呢？拓展阅读\uf0d8詹宁斯：《英国议会》，上海人民出版社，1959年版\uf0d8沃尔特·白哲特：《英国宪制》，北京大学出版社，2005年版\uf0d8比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），北京大学出版社，2009年版\uf0d8梅特兰：《英格兰宪政史》，中国政法大学出版社，2010年版\uf0d8蒋劲松：《议会之母》，中国法制出版社，1998年版\uf0d8英国议会官网：http://www.parliament.uk/38表一',)