关于集体林权改革有关政策的解释

('关于集体林权改革有关政策的解释随着集体林权改革的不断深入，各地在工作中经常遇到有关的政策性问题，省厅也经常接到有关咨询电话，为了便于大家了解有关的政策，根据现有的法律法规及有关规定，就有关问题作如下解释：一、关于“谁造谁有”的政策。关于“谁造谁有”的有关政策规定。“谁造谁有”政策是国家林业发展的重要政策，也是我国建国以来始终贯彻的政策。但是因为各个时期的政策不同，“谁造谁有”也有不同的解释。如六十年代，根据1961年《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干问题的决定，(试行草案)》中提出：“人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持‘谁造谁有’”的原则。这个规定林业部已按照规定程序于1985年3月26日通知废止。同时根据1981年3月8日《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》规定，林木“谁造谁有”政策的适用前提是“社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承。”。2003年《中共中央关于加快林业发展的决定》中提出“进一步和明确非公有制林业的法律地位，切实落实‘谁造谁有，合造共有的政策”。根据以上的规定，对林木“谁造谁有”政策的适用，一是农民的房前屋后，自留山造林;二是生产队指定地点造林。但是由于各地对政策宣传不够，有的群众未经村委会或组村民小组同意，已经造了林，并管护的很好。多年来，集体经济组织又没有制止。林改时应考虑实际，做好农民的工作，对个人在种植、管护等方面付出的劳动，要承认现实，尊重劳动成果，保护群众造林积极性，实事求是地给与补偿或根据本人意愿优先承包给造林者，交纳林地使用费。二、自留山的有关政策1、确定自留山的依据是什么。原则上讲确定自留山的基本原则和依据是以是否有林权证和台帐为凭证。只要有林权证证明或台帐有记载是自留山的，就要按照自留山管理，享受自留山政策。对没有林权证的，老百姓自己称是自留山，但是没有任何证件的，就要了解当地是否是在林业“四固定”及“林业三定”时期及换发全国统一林权证书时有没有给老百姓发过林权证，如果本村组有的老百姓有，有的没有，要认真了解情况，实事求是地解决，不能简单处理。2、自留山林地权属问题。自留山的林地归集体所有，使用权归农民，而且是长期、无偿使用，可以继承，可以转让，但不准改变林地用途。3、自留山的面积。过去划定的自留山，社员已经造林并经营多年，要维持现状，面积多一些，也要予以承认，不再调整。4、自留山划分前原有林木如何处理(指划分当时的天然林或者已栽植的人工林)。当时有协议的，按协议执行，没有协议的归个人所有。5、自留山被收回问题有三种情况;一是限期收回的。划分时以作了明文规定，限定在几年内造林，对不造林、不经营管护、不治理的限期收回，符合政策规定。二是在1998年以前已经收回的，由于国家没有明确规定自留山不能收回，集体组织根据县级以上政府文件规定收回的，就要承认现实，原则上不能再动了,要保持稳定，对自留山造林管护的很好的，根据有关文件被收回的，要给自留山经营者补偿。三是在1998年以后收回的就违反了规定。因为1998年省政府下发了关于加强山区建设的若干意见(辽政发[1998]5号文件)明确规定自留山长期无偿使用，可以继承，可以转让。集体组织不得收回自留山。这是我省第一个关于自留山不得收回的文件，1999年省政府下发了《辽宁省林权登记换发工作方案》中“林业三定时划给农民的自留山，应予以承认，并登记发证。这次登记发证前，已经调整的自留山，由县级以上人民政府确认后，予以登记发证。今后自留山不得调整。”就是说，在1998年以后集体经济组织不得收回自留山，收回的就违背了政策。省林业厅《关于林权登记发证工作有关几个政策问题》(辽林字[1999]34号)文件对自留山的收回问题作了规定：“已经造林经营，管护得很好，乡村由于各种因素强行无偿平调，收回。这种收回是错误的，应予以纠正。”根据以上规定，林改中要稳定自留山政策,将林地使用权还给自留山主人，鼓励尽快造林绿化。已经转让的要妥善处理，对已经投资造林的受让方，要给予补偿。6、在自留山或者承包山萌生的天然林要坚持树随地走的原则，谁家的自留山，承包山，萌生的天然林就归谁家所有，(有协议的按协议执行)。7、自留山可以继承和转让，但是转让的只是林木所有权，转让以后就不再享受自留山的优惠政策，因为自留山只是对本集体经济组织内村民的一种福利，转让给本村组以外的人后，就不能继续享受这些优惠政策。继承也是一样，自留山的使用权继承限定在本村或本组内，按法定程序办理继承手续后，仍按自留山对待。由本经济组织以外的法定继承人继承的，继承的只是林木所有权，林地使用权，不是自留山的优惠政策。转让和继承以后，林木所有权者应向集体交林地使用费。8、自留山经营者全家迁入到设区的城市落户的，个人已经在自留山上造林的，集体应收回自留山，对自留山上的林木给予补偿，若原自留山经营者想继续经营的，按转让的规定，收取林地使用费。9、集体按照有关规定，依法收回未经营、未绿化的自留山，原自留山证应收回。无法收回的，由登记发证机关通告作废。10、自留山在改革中应如何对待。已划定的自留山由农民长期无偿使用，改革中不得收回，予以确认。对于自留山的面积有出入的，要按照原来的四至，测量出准确的面积。已换发林权证的，面积与实测面积有出入的，以实测的面积为准，办理林权变更面积的手续，在原有的林权证的另一页上重新填写实测面积，原登记林权证的那一页作废。三、对“林业三定”时期确定的承包山的有关政策。1、承包山造林，林木所有权归承包者，林地权属不变，在承包期内，承包者有权依法使用林地(但不得改变林地用途)，发包方不得收回承包林地的使用权。2、承包期内承包方全家迁入到设区的城市落户的，应按照承包方的意愿，保留其林地使用权，或者允许其依法进行承包经营权的流转。3、分成问题。签订合同、协议的，按合同、协议确定分成比例，林权发证时要在林权证上注明分成比例。没有规定具体分成比例的，要兼顾国家、集体、个人三者利益和兼顾林地、林木所有权者与经营者、投资者的几者关系，统筹考虑。社员承包的荒山造林，林权共有，收益分配，大头归承包者。有林地承包，原有树木，一般林权不变，成林作价保本，增值分成，大头归集体，幼林或零星树木也可以作价卖给社员，对集体组织造林的新植幼林收取一定的工本费;新植的树木，林权共有，收益分成，大头归承包者。承包区域内的其他多种经营收入，一般归经营者所有。”这里面对承包山分三层意思：一是承包荒山的，林权共有，承包者得大头;二是承包幼林的，承包当时应向集体交造林成本费;三是承包有林地，一般林权不变，成林作价保本，增值分成，大头归集体。这是在“林业三定”时对承包山的政策。对于承包当时没有交钱的，有协议按协议执行，没有协议要承认现实。维护承包者的权益，保护承包者多年的造林管护积极性，林改时原合同不完善的要完善合同，新的约定从签订合同时开始实施。原有口头协议，已经既成事实，承包管护的很好，要予以承认和规范。四、承包山的继承政策。不管是家庭承包还是其他形式承包，对继承问题都有明确的规定。《农村土地承包法》的第三十一条规定，“在承包期内，林地承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”第五十条规定“该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承;在承包期内，其继承人可以继续承包”。具体解释就是：对林地承包如何继承，分两种情况：一是承包收益的继承，在承包期内，承包人死亡，承包人应得的收益，以及承包人已经取得的收益，应当依照《继承法》的规定继承。二是承包关系的继承，在承包期内，承包人死亡，继承人不论是不是本经济组织成员，都可以继续承包林地，直到承包期满。五、对已经流转的森林、林木和林地应如何规范1、凡是转让程序合法、规范的，有三分之二以上成员参加的村民大会或者三分之二以上村民代表讨论通过的会议记录的，只是原来合同的个别条款不规范、不严密的，应予以确认，维护合同的合法性，保护承包人的权益。按照省林业厅《关于在集体林权改革中规范已经流转山林合同的意见》(辽林办字[2006]154号)规定办理:，即：“凡是程序合法、手续完备，改革中经本集体经济组织成员讨论基本没有意见的，本次林改确定为确认范畴的，要办理确认手续，填写林改台帐。确认手续要写清楚经过什么时间、什么会议、哪些人参加，经会议讨论认定为确认合同，由村林改领导小组成员、经办人、村长签字加盖村委会章。确认手续与原合同文本一并存档，可不需重新签订合同。但是无法提供原合同存档的，需要有原合同的复印件，重新签订合同，填写林改台帐。原合同的复印件与新合同一并存档”。2、转让程序不够合法。经过村民大会或者村民代表大会讨论的过程中，有关手续不完备或者有缺陷、合同内容不全或者价格偏低、有的不是在会议上通过，而是在会后逐家逐户签的字，有的部分群众对转让有意见，解决时应本着缺什么，补什么的原则，予以完善。改革中经本集体经济组织成员讨论决定。凡是确定为完善和依法纠正范畴的，要重新签订合同，同林改台帐一并存档。3、转让程序违法。属于乡村干部暗箱操作，没有经过三分之二以上成员参加的村民大会或者三分之二以上村民代表讨论同意，个别人擅自转让，群众意见很大的，要坚决予以纠正。4、规范流转程序的要求。在集体林权改革过程中，应按照39号文件要求，规范流转。将已经转让和现在仍由集体经营的森林、林木和林地情况，经调查了解清楚，并公示后，由三分之二以上成员参加的村民大会或者三分之二以上村民代表讨论决定具体改革意见，按照林改规定的十步流程进行。未进行改革的村，不允许突击流转森林资源，对擅自流转的，林业部门不予办理林权变更手续。个别人违规操作，提供虚假证明，骗取的林权证，应由县级政府宣布撤销，林业主管部门予以收回作废的林权证。六、完善经营承包和管护承包。经营承包和管护承包与家庭承包和其他形式承包具有本质区别。经营承包和管护承包是落实责任的承包，主要是责任制问题;而家庭承包和其他形式承包是落实权属的承包，是产权问题，承包后具有林木所有权和林地使用权，还有产品的收益权、经营权。因此在改革中要进一步完善以前的经营承包和管护承包合同，各地需要因地制宜加以研究，对于合同比较规范的，承包人是本经济组织成员的，本人愿意继续承包，群众没有意见的，可把经营承包或管护承包转为家庭承包，将林地使用权交给承包者，并缴纳林地使用费，按照商品林和公益林两种不同合同文本，明确权利义务，重新签订新的合同，因为原合同与新合同在权益方面差异较大，不能简单确认了之。对于经营承包和管护承包面积较大的，超过家庭承包的均林面积，也可以划出一部分林地，由其他承包户平均分配。承包人不是本经济组织成员的，经群众同意，可以按照其他形式承包，办理转让手续，签订转让合同。七、通过家庭承包取得集体林地承包经营权的转让。家庭承包取得集体林地承包经营权并已经办理了林权证，若再次转让的，需经发包方同意后，重新签订承包合同后，由受让方向县级林业部门提出申请，依法办理林权变更手续。若采用转包、出租、互换、或者其他方式流转的，应报发包方备案。需要办理林权变更手续的，应当向县级林业部门提出申请。八、在河滩地造林的权属问题。要明晰权属，河道内的林地没有办理征占用手续的，没有给予补偿的，原来的林地权属不变。凡是经国家批准已经办理征占用手续的，不管原权属是谁的，现在的权属就是国家的，由水利部门管理并经营。河道内种植林木的管理，要按照《河道管理条例》有关规定确定种植种类，并按照防洪、泄洪的有关要求，及时伐除树木。林地林木的所有权与河道管理权是两回事，不能认为在河道内，清障后，林地权属就变成水利部门的。九、林业用地发了土地证是否有效。全国人大常委会法制工作委员会1989年给四川省重庆市人大常委会的复函(法工办[89]6号)“确认林地、草地的所有权或者使用权，确定水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》和《草原法》和《渔业法》的有关规定办理”根据上述规定，对林地所有权或者使用权的登记造册核发证书，应按《森林法》的规定，由县级以上人民政府依法核发林权证，确认林地所有权或者使用权，这是关于该土地所有权或者使用权的合法凭证。对林业用地和退耕还林地已经有土地证明或承包经营权证的，凡是确认是林地的，或退耕还林地已经办理土地变更手续的，要通过本次改革，规范林地使用权和林木所有权，依法颁发林权证。退耕还林地原是基本农田，没有办理土地变更手续的，不能发林权证。十、四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)植树的有关政策。就此问题国务院在1996年和1999年先后下发了两个文件，前一个文件提出“四荒”地管理由水利部门负责，1999年国务院下发的102号文件要求按照各部门的职责，归口管理。并提出“对于长期违约不治理开发的可以收回使用权”。按照这一规定，不管是谁发包的(水利部门还是乡村发包的)凡是至今没有治理、开发的，就可以依法收回，在林改时重新组织发包。十一、对历史遗留的争议如何处理。对历史遗留的争议要尊重历史，承认现实。要以解放后国家法律、法令、中央和省的各项政策规定和各时期的政策为依据(土改、合作化、“四固定”及“林业三定”时期)，什么时间发生的纠纷，就用什么时间的规定和政策予以解决。不能用现在的政策，解决历史问题。对林权争议的处理办法通常采用协调的办法，在协调不成的情况下，首先要根据权限进行政府裁决，对政府裁决不服的可以复议，也可以经法院判决。但是比较好的办法是采用协调的方法，多做过细的思想工作，以稳定为前提，协商达成协议后，要立即签订协议书，以此作为发证依据。解放以来争议双方签字达成的协议、纪要和划定的界限，以及上级政府、司法机关的裁决，均应遵守和执行。任何一届政府和原争议双方都不得以任何借口单方面修改和推翻。对于同一纠纷有数次协议或裁决的，以最后一次协议或裁决为准。对伪造、涂改证据，或以其他借口蓄意制造纠纷和阻碍干扰林权纠纷调处工作的，要严肃处理。处理林权争议时，林木林地权属凭证的四至清楚的，应当以四至为准;四至不清楚的，应当协商解决;经协商不能解决的，应由当事人的共同人民政府确定其权属。凡是森林、林木、林地有争议的，在山林纠纷解决之前，任何一方都不准先发林权证，不准砍伐有争议的林木、不准转让或抵押，更不准煽动、制造新的山林纠纷。必须征占用林地的，由双方上级政府或林业部门封存补偿费，待林权纠纷处理后，发给林权所有者。十二、以前的林权证是否有效问题。我国建国后，先后经过了土地改革、人民公社及“四固定”“林业三定”及1999年换发全国统一式样的林权证几个阶段的变革，各个时期的政策不同，所发林权证的意义、概念、程序等都不同，有的已经被後一次发的林权证废止或包含，但是旧的林权证没有全部收回，造成现在部分村民手里还有以前各时期发的林权证。如有的人拿出解放前的土地契证咨询是否有效的问题。对解放前的土地契证，1950年《中华人民共和国土地改革法》第三十条规定“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有权证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。”根据这一规定，解放前的旧契约一律不能作为确定山林权属的依据。对建国后其他各时期发的林权证，国家没有明文规定哪个时期的林权证作废，对于这些林权证，应予以调查，根据林权台帐等相关资料、认真核实，不能简单的决定是否有效。在前后数次确定权属的情况下，应以最近一次为准。凡是森林、林木、林地权属不清的集体林地，一般应以“四固定”时确定的权属为准。这句话是(林业部1992年关于山林定权发证有关问题的答复)。因为“林业三定”是“四固定”的完善，但是“林业三定”时，林权证发放的很不规范，有的没有建立台帐，甚至个别地区把空白的林权证发给乡村自行填写，至今在个别乡村还可看到空白的林权证，致使林权证混乱，调查取证非常困难。“四固定”时期确定权属工作较为认真，资料比较齐全，基本都有林权台帐可查。为了汲取以往的教训，本次林改后发证，要规范林权证的管理，工作必须非常认真细致，依规办理，已经有证的要及时办理林权变更手续，换发国家林业局统一印制的新的林权证，并对过去历次印发的林权证作一次清理，应收回旧证的一定要收回，收不回来的，由县级政府文件宣布旧证一律作废。并要对这一规定予以公告。十三、坟林问题。属于历史遗留的祖坟，又是个人造的林，林木的权属归个人所有，林改时应明确坟林所有者的权益，明确具体范围，发给林权证。对于后期村民自行埋坟并造林的，林改时应与村民协商，依法解决。十四、参改人口问题。根据《农村土地承包法》的规定和我省深化集体林产权制度改革资料汇编政策问答中明确“凡是改革期间户口在本村、本组的农业人口，以及在校学生、现役军人等都应参加林改非农业人口是否参与改革，由村民代表大会和组民会议讨论决定。”对于省政府1990年《关于农村公办教师子女承包田问题的补充通知》(辽政传[1990]15号文件，是当时针对农村公办教师子女就业之前承包田问题的补充通知，是在农村土地承包法实施之前的规定，与《农村土地承包法》有些不一致，现在应按照《农村土地承包法》的规定执行。2005年4月1日执行的《辽宁省实施农村土地承包法》第六条：符合下列条件的农业户口人员，属于具有土地承包经营权的新增人口：其中第五款明确“其他将户口迁移至本村居住，能够承担相应义务和缴纳公共积累，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，接纳为本集体经济组织成员的。”农村公办教师子女就业之前没有承担相应义务和缴纳公共积累，又是非农业人口，不应按农村人口享有家庭承包的权益而承包林地，但是考虑到农村公办教师子女居住在农村，就业困难，林改时经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意、在原来没有自留山的情况下，可以考虑给予一定的柴场或按照其他形式承包，通过招标、拍卖形式，让农村公办教师子女参与承包。',)