国外基础教育领域PPP-模式应用研究

('国外基础教育领域PPP模式应用研究作者：周玲林婕来源：《现代教育管理》2018年第10期摘要：公私合作伙伴关系（PPP）作为目前公共产品以及准公共产品领域比较流行的治理模式，20世纪90年代以来逐渐成为公共服务领域中一种重要的服务供给模式。由于入学机会不足、教育资源短缺、资源利用低效等一系列问题带来的挑战，PPP模式在基础教育领域中也被大量应用。随着公私合作的不断推进，对其质疑也越来越强烈。对国外基础教育领域运用PPP模式的经验进行研究，有益于推动我国基础教育领域公共部门和私营部门合作伙伴关系的建立与经营。关键词：公私合作伙伴关系；基础教育；私人机构；教育券公私合作伙伴关系（PublicPrivatePartnership，简称PPP）指政府与市场组织以及其他非政府组织或者个人合作提供公共产品的制度安排与政策实践。它是目前公共产品以及准公共产品领域比较流行的一种治理方式，强调在公共产品（服务）的生产上减少政府作用，增加社会其他机构的作用。PPP是充分发挥公共部门和私营部门各自优势，进行相互合作的制度安排，具有正式性、合作性、风险分担和利益共享等特点。在西方国家基础教育民营化或市场化改革浪潮中，人们常常将PPP模式从城市基础设施建设领域引入到教育领域，通过改革基础教育供给模式，旨在实现增加入学机会、提高学习成效、减少教育不公平、降低教育成本等目标。一、国外基础教育领域PPP应用的背景与形式PPP模式在美国、加拿大、法国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家在过去20年得到了广泛的响应及应用。在教育领域，PPP模式不仅成为世界各国政府促进教育发展的一种“政策选择”，更被描述成一种“战略需要”，这出于多种应对考虑：一是政府教育经费短缺，吸纳民间资本；二是教育行政管理低效，把市场机制、私营部门引入到公立学校办学和治理体制中，减轻教育办学和管理过程中的官僚主义作风；三是教育市场化、民营化改革发展破政府垄断地位，引入市场机制，形成公私之间竞争的改革实践。同时，世界银行、联合国开发计划署（UNDP）、经合组织（OECD）等国际组织也成为PPP在发展中国家教育领域应用的重要推手，由于发展中国家私人市场较弱，私营部门进入教育领域面临着资金、技术等方面的挑战，国际组织的推动在一定程度上尤其是早期有助于私营部门克服资金、技术等方面的障碍。世界银行按照私营部门参与方式和程度将教育领域PPP的水平划分为六类［1］，层次贯穿PPP的从无到有（见表1）。本文将介绍其中较为常见的PPP形式：政府资助私立学校、学校基础设施建设合作、私人机构管理公立学校和教育券。二、PPP初级新兴水平：政府资助私立学校（一）基本状况1.资助形式多样在丹麦和瑞典，政府给私立学校提供生均资助，学校自行管理经费，通常资助标准与公立学校的水平相当。而澳大利亚则以需求为基础，给较贫困的私立学校比较富裕的私立学校更高的资助。乌干达在普及初中教育过程中，鼓励私立学校参与，政府为其直接提供学生学费资助。荷兰政府直接支付私立学校教师薪水或学校的运营费用。孟加拉国97%的中学是私立学校，政府主要以教师工资的形式给私立学校提供资助。此外，还有实物形式的资助，如土地、建筑等。美国的私立学校几乎没有直接的政府支持，但有部分间接资助，如校车服务、教科书贷款和联邦政府为有特殊需要的儿童提供资助。再如外籍教师的工作签证、私立学校学生的福利待遇等。在比利时、荷兰等欧洲国家，在私立学校就读的学生数占到学生总数的60%以上，政府给私立学校提供的资助覆盖私立学校75%以上的运转经费。2.资助与规制并行通常接受政府资助与接受政府管制是一枚硬币的两面，接受资助的同时就意味着必须接受政府的管制，资助越多，管制越强［2］。在法国、西班牙等国家，允许私立学校自行选择接受资助的水平，接受资助的水平越高，其接受政府规制（如课程、考试、入学、教师、学费、学年等）的程度也越高。当然，也存在一些例外，如意大利和希腊，政府给私立学校不提供或提供很少的资助，但私立学校也必须遵守政府的规章制度。澳大利亚和新西兰正相反，政府给予很大的资助，但私立学校却不用或接受很低水平的管制。（二）特点与成效接受政府资助的私立学校会收取较低的学费或者免费，这有利于提高入学机会，而当资助针对特定学生群体时，则有助于减少教育不公平。有研究表明，随着私立学校入学条件的变化，学生群体的改变也比较明显。例如，在澳大利亚，政府资助私立学校会促使中产阶级家庭的学生从公立学校转学到私立学校，而在荷兰和瑞典，那些土生土长的学生更容易从拥有移民学生较多的学校转学离开。研究表明，同伴对于学生学习成果具有显著的影响，如果政府资助私立学校给学生群体带来直接影响，那么对于学生学习成果也会带来一定的间接影响。当选择运用政府资助私立学校这一PPP形式时，需要注意三点：一是无论以何种形式提供资助，增加入学机会、减少教育不公平是首要目标，在资源有限的情况下，政府尤其需要优先为那些能够实现这些目标的私立学校提供资助。二是选择何种形式的资助，需要考虑资助对于私立学校的激励作用，如形式不当或程序过于繁琐，可能会起到反作用。三是资助与管制比肩并起，政府给私立学校提供资助的同时，管制必须到位，缺乏管制的资助可能会造成公共资源的浪费。三、PPP中低级合作水平：学校基础设施建设合作（一）基本状况1.学校基础设施建设和运营交由私营部门负责英国1992年开始实施的私人融资项目PFI（PrivateFinanceInitiative）是典型的公私部门在学校基础设施建设领域的合作。在PFI项目中，由私营部门按照英国地方教育主管部门和学校的相关规范和标准来建设与运营教育基础设施，政府按照私营部门履行相关合同契约的具体情况支付教育服务的费用。在特许期内，学校基础设施的所有权归属地方教育主管部门、私营部门以及学校的董事会共同拥有，私营部门通过特许权对学校基础设施的日常运营和管理负责。特许期满后，学校基础设施的所有权全部归地方教育主管部门。由此可见，在PFI项目中，私营部门承担了原本由政府承担的教育机构建设运营的大部分风险。2001年，美国国会批准了“公共教育设施债券”（QualifiedPublicEducationFacilityBonds）的使用。美国财政部以法律的形式允许将最高额度免税资金提供给营利性的私营部门，便于他们购买公立学校设施，然后再租给学区。这项法律规定，私人开发商在债券期限内拥有一所学校，到期后学区会重新拥有学校的所有权。尽管还有一些监管问题需要进一步澄清，“公共教育设施债券”的使用能够降低资本成本，并向学区和公共特许学校提供效率更高的私营部门的设计和建设方案。2.政府部门加强对合作的监管，确保学校基础设施的有效供给在美国，与私营部门的合作中，公立学校建筑维修改进可采取“总包计划”进行，从而加快项目交付时间。“总包计划”的一个显著好处是整个开发计划的责任主体单一，保证了有效的执行和不同阶段的有序过渡。英国PFI项目经过十几年的发展，PFI遭到的质疑越来越多，尤其是政府为PFI项目支付的成本不断增加，而合作的私营部门则从中牟利。如私营部门与政府签订了25年的合同来建造和维护学校，但私营部门却在合同开始后不到5年的时间内将其在PFI项目中的份额出售交易，使其投资翻了一番。为此，英国从2012年开始对PFI作了改进（以PF2的形式出现）［3］：截止到2015年3月，英国教育部统一管理的PF2项目有171个，总价值8393百万英镑，项目数占到PF2项目总数的24%，价值占到所有PF2项目总价值的14.5%。项目数量在各个部门中居首，总费用次于健康部和国防部［4］。2008年，埃及政府与私营部门签订了为期15-20年的合同，由私营部门负责设计、出资和维护位于23个行政地区的300所学校，到2011年将学校数量扩展到2210所。德国奥芬巴赫地区与私营部门签订15年合同来翻新、管理和维护90所学校，科隆地区也与私营部门签订25年的合同翻新和运行7所学校。澳大利亚新南威尔士州与私营部门共同投资总值1.29亿美元新建了9所学校，已于2005年完工，这一合作的成功直接导致2006-2009年第二批价值1.68亿美元涉及10所学校的项目，澳大利亚昆士兰等其他三个地区也与私营部门积极地开展这一类型的合作。加拿大阿尔伯塔省也提出了为期30年的32个PPP项目，在合同中，私营部门承担通货膨胀和项目延期的风险。（二）特点与成效学校基础设施领域的PPP合作所体现出来的益处有目共睹：一是PPP在不同经济水平的社区都能够良好运转，既适用于低收入社区，也适用于富裕的社区。其成效并不取决于一个社区的财富，而是一个社区的意愿。二是PPP适用于完全重建的学校，也适用于需要恢复或改造的学校，它是一个系统的解决方案。三是将建立学校的大量工作由受到困扰的公共部门转移到营利的或非营利的私营部门，一定时期内减缓了公共部门的压力。四是解决了资金短缺或不能及时到位的问题。同时，在运用这一PPP形式的过程中，参与各方也面临各种挑战：一是公私合作中的私营部门如何被认定，是私营部门主动请求参与PPP合作，还是应招标人的要求？二是在公共部门、营利性私营部门、非营利性私营部门之间可能缺乏信任，尤其是在政策、审查、监督等不到位的情况下。三是谁来监管租赁或销售条款或任何正在进行的协议？四是如何将质量、及时性和灵活性等要求纳入到与私营部门的协议中？五是在整个过程中，向学校所在社区传达哪些信息？什么时候传达？当选择运用学校基础设施领域合作这一PPP形式时，需要注意：一是成本节约与风险分担不是绝对的，需要前期的严密论证，需要有专业人员和专门的部门来开展论证工作。二是相比其他形式，学校基础设施建设领域的PPP合作周期最长，通常在25年以上，这其中的价值和风险需充分考虑。三是从合作伙伴的选择到项目整个建设过程、监督反馈等，都必须保证信息的公开与透明。四、PPP中高级参与水平：私人机构管理公立学校（一）基本状况1.以改进学校绩效为承诺，赋予私人机构管理的灵活性和自主性由于教育分权和市场化等方面的突出特点，私人机构管理公立学校这一形式的PPP在美国尝试较多，主要集中于特许学校（charterschool）。明尼苏达州立法机构于1991年通过了第一个特许学校法律，1992年第一所特许学校开放。特许学校豁免州或地方的某些规章制度，拥有管理的灵活性和自主性，但必须肩负契约中规定的责任。2014年，美国43个州有6750所特许学校，在校生270万人，占整个公立学校学生数的比例为5.4%［5］。通常，私人机构管理公立学校的合同周期为3年。英国的学苑（academies）是一类由教育部直接拨款，享有高度校务自主权的独立公立学校，其办学宗旨主要在提升绩效。大部分学苑是中等学校，也有一些初等学校。学苑可以从个人或公司那里获得额外支持，包括财务或实物形式的。作为由私人机构管理的学校，学苑不受地方教育当局（LEA）规章制度的限制，包括与教学和人事相关的所有规则，如可不必遵循国家课程，但要确保他们的课程是广泛而平衡的，必须包括数学和英语核心课程。同时接受教育、儿童服务和技能标准办公室（OfficeforStandardsinEducation，Children’sServicesandSkills，简称Ofsted）的监督检查。私人机构与中央政府和地方教育利益相关者签订合同，政府提供学苑运行经费的主体部分，私人机构承担20%左右的运行经费，并可以从事营利性活动。卡塔尔政府2004年提出了独立学校计划（IndependentSchoolProgram），到2011年将所有公立学校的管理都转移给私营部门，旨在提高学业成就。参与该计划的私人机构参与改进现有的薄弱学校或者新建学校。哥伦比亚1999年提出的特许（concession）学校计划，旨在为低收入和高风险学生提供优质教育。作为公立学校，特许学校交由私人机构进行管理，私人机构拥有管理的自主权，同时依照生均标准从政府那里获得经费，政府要求特许学校学生的成绩要高于全国测试的平均水平。这一类管理合同周期大约为15年。2.私人管理机构的专业化程度不断加强在美国，依照管理机构的不同，可将特许学校分为非营利机构管理、营利机构管理和独立三种类型，前两类均交由专业的管理机构来管理。第一类特许管理组织（CharterManagementOrganizations，简称CMOs）是管理两个或更多特许学校的非营利组织。目前广泛认可的CMOs包括知识就是力量计划（KnowledgeisPowerProgram，简称KIPP）、杰出学校（UncommonSchools）和成效优先教育计划（AchievementFirst），CMOs通常为特许学校提供后台支持，但有些也提供其他服务，如招聘、教师专业发展、数据分析、公关和宣传。第二类教育管理组织（EducationManagementOrganizations，简称EMOs）是营利性的公司，规模大小不一，最大的是爱迪生学校（EdisonSchools），其他规模较大的还有马萨卡教育（MosaicaEducation）、全国传统院校（NationalHeritageAcademies）、灯标教育管理（BeaconEducationManagement）。也有一些EMOs，如诺贝尔学习社区（NobelLearningCommunities）将管理业务拓展到私立学校。EMOs从学区获得公共教育经费，同时也获得一些风险投资。通常交由EMOs管理的公立学校是一些不太成功的学校。第三类是独立的（freestanding）特许学校，由教师、家长或社区团体根据与地方或州权力机构签订的契约进行管理，不附属任何一个管理机构。2010-2011年，全美范围内CMOs学校有1060所，EMOs学校649所，独立的学校3548所，占比分别为20.2%、12.3%和67.5%［6］。但从发展趋势来看，CMOs的占比不断增长，EMOs占比变化不大，独立的占比则不断下降。（二）特点与成效私人机构管理公立学校过程中，政府可以把整个学校的教育教学、管理、人员、财务、基础设施等全部交给私营部门去运营。从目前私人机构管理公立学校的成效来看，由于研究方法、取样等差异，结论也不尽相同。有研究发现，在私人机构管理的公立学校，学生的成绩尽管比公立学校的学生差，但其进步较快，三年以后就达到同一水平了。也有研究指出，在私人机构管理的公立学校中，并没有出现较大的学生成绩改善［7］。当选择运用私人机构管理公立学校这一PPP形式时，需要注意：一是充分的赋权是这一形式的精髓。只有将权限充分赋予私营部门，才可能发挥私营部门管理的优势。其中尤以人事、财务方面的权力为重。二是建立质量监控机制是这一形式发挥作用的保障。建立短期和长期的质量监控机制，公私部门签订合同时须明确管理的产出标准以及相应的奖惩措施。三是私人机构既可以是营利的，也可以是非营利的。对于私人机构的考核不以是否营利为标准，而是看其绩效。如果仅限于某一类的私人机构，服务供给市场将是不完全的。五、PPP高级融合水平：教育券（一）基本状况1.政府提供资助，学生及其家庭在一定范围内选择教育服务的生产者2014年，比利时佛兰芒（FlemishCommunity）62%的小学生就读于私立学校，75%的中学生就读于私立学校［8］，而在这些私立学校就读的学生都获得政府提供的教育券。其教育券体系的特点是：一是政府提供的资助基于学生所表达的需求；二是私立学校承担的风险是，如果招收不到足够的学生，就必须关闭；三是总体上，私立学校有多元化的学生群体，因为其反映了特定群体的需求，如宗教性私立学校的存在；四是父母在公私立学校之间自由选择，有时也在公立学校之间选择；五是政府财政资助和教育服务提供是分离的，即政府提供经费、私立学校提供服务；六是私立学校必须遵守统一的教育标准。在瑞典，2014年86%的学生就读于公立学校，14%的学生就读于独立学校（Independentschools）［9］。独立学校是公共资助的私立学校，资助的方式就是通过教育券。教育券计划赋予学生更多的选择，公立学校和独立学校要遵守相同的规则，获得相同生均标准的资助。独立学校不收取学费，这样也能够成为贫困家庭的选择。智利的国家教育券计划始于1980年，当时公立学校的管理权从教育部下放到地方政府，对学校的资助开始以学生数量为准，包括公立学校和私立学校，但那些收取学费进行精英教育的私立学校得不到教育券。1981-1996年，公立学校的就读学生比例从近80%下降到约57%，私立教育券学校就读学生比例从15%上升到约33%。2007年，城区里一半的学校是私立的。2.针对不同目的，设计不同形式的教育券美国实行的教育券计划大致可以分为三类：其一是补贴性教育券，主要目的是为低收入群体提供教育机会以促进教育公平的实现；其二是竞争性教育券，主要目的是在教育领域引入竞争机制，促进公立学校和私立学校教育质量的进一步提高；其三是补充性教育券，主要目的是弥补公立学校学位不足的短板，并增加政府教育财政资金的投入效率。在具体实践中，按照对应发放的学生群体有通用券、城镇券、特殊教育券和弱势学生券等多种形式。目前，美国13个州和哥伦比亚特区实行了州一级水平的教育券计划，尽管各个州教育券计划的具体内容不同，但均围绕如下问题来设计教育券计划：全州范围，还是仅限于某些地区？针对哪些学生？是否包含已经在私立学校就读的学生？参加计划的私立学校需要满足哪些条件？每年参加计划的学生数是否有上限？教育券的最大面值是多少？［10］。但近年来，美国教育券计划实施进程放缓，部分原因是某些地方的教育券计划中涉及教会学校，有违美国公立学校教育必须是世俗教育的宪法准则。（二）特点与成效从教育券制的实施效果来看，首先是促进了教育公平的实现，使得中低收入家庭的学生也有机会进入教育质量较高的私立学校就读；其次是将选择学校的权利部分的交还给学生及其家庭，实现了接受教育者自由选择教育服务的权利；再次，教育券制将某种程度的竞争机制引入以往相对僵化的教育系统，促进了不同层次和类型学校之间的竞争，有助于提高教育质量和促进政府教育经费的有效使用。对教育券持反对意见的人认为，将少数学生从公立学校转移到私立学校不会减少公立学校为教师和设施支付的成本，但是随着学生离开，用来支付成本的资金却会减少；政府鼓励学生就读私立宗教学校的做法，违反了教会和国家分离的宪法原则；教育券带来的学校竞争对学生成绩的积极影响被支持者夸大了。作为PPP水平最高的一种形式，当选择运用教育券这一PPP形式时，需要注意：一是按照适用范围，教育券可分为通用型教育券（universalvoucher）和针对特定人群的教育券（targetedvoucher），前者针对所有学生，旨在通过选择带动竞争，提高教育质量，后者则更多地考虑公平的目标。二是赋予学生充分的选择权。首先，清除制度障碍，保证一定条件或范围内的自由选择，鼓励选择的意愿；其次是教育券的额度至少保持生均标准水平，从而保证有竞争力和选择能力。三是鼓励教育服务提供者之间的竞争，创造良好的市场环境，加强信息管理，以及对学校所提供教育服务质量的评估和监管。四是政府只发挥出资和监管的作用。政府的作用要有进有退，退的是具体的学校管理，进的是监管和规范。六、结论与建议对国外基础教育领域运用PPP模式的经验分析可见，在教育经费短缺、资源利用低效等背景下采用PPP模式，一定程度上有助于达成减少教育不公平、降低教育成本、增加入学机会、提高学习成效等目标，但不同形式PPP在各个目标达成上存在一定差异［11］。就增加入学机会而言，政府资助私立学校和教育券的形式最为有效；就提高成绩而言，教育券的形式最为有效；就减少不公平而言，前文提到的四种形式都比较有效；就降低成本而言，学校基础设施建设合作和教育券的形式最有效。需要注意的是，上述目标的达成不仅跟PPP的不同形式有关，在具体的PPP项目中，还与制度的设计与执行、部门的建设与能力提升等诸多因素相关。为此，本研究围绕基础教育领域公私合作宏观层面的发展阶段、环境创设和能力建设提出相关建议。（一）尊重公私合作伙伴关系的发展规律公私合作伙伴关系的发展随着公共部门和私营部门双方合作深度的不断推进，大致依次经历如下三个阶段：第一阶段：初始与激励。私营部门有意识地并受到鼓励投入教育，公共部门认为私营部门是一个可行的合作者。私营部门的支持多在捐赠水平，很少涉及激发教育系统变革。此阶段的合作非常有限。第二阶段：参与伙伴关系。公共部门可能会创建一种机制或制度来形成合作关系，私营部门将对教育的支持作为一件制度化的事情来做。私营部门可能会集合起来影响教育政策，这些更深的伙伴关系意味着控制、时间、资源和灵活性的妥协。第三阶段：评价与增进。双方评价并反思合作，增进可持续性。双方均理解教育所面临的挑战，并深深地理解对方在其中的贡献和价值。公共部门更多地表现分权或者权力下放。通过评价与反思，共同创造更有效的合作机制。基础教育领域PPP的发展是公共部门和私营部门双方逐渐建立信任、增进理解、提升能力的过程，也是公共部门逐渐调整和改变教育服务职能的过程，由教育服务的提供、生产、监管三位一体逐渐向提供和监管双重职能的转变，从投入的控制转向对产出的考量。从私立学校的存在到教育券，公共部门和私营部门之间的信任、理解与合作不断加深，PPP水平不断提高。如果在双方缺乏信任和理解、环境条件不成熟的情况下运用高水平的PPP形式，项目成功的机率会大打折扣。（二）创设公私合作伙伴关系发展的适宜环境公私合作伙伴关系建立的环境主要指软环境，公共部门为公私合作伙伴关系的发展创造条件。第一，鼓励私立教育，让投资者有信心。通过立法或者行政的手段认可私立学校存在的合理性，同时也让其获得公众的认可。第二，平等对待营利性和非营利性私立学校，培育良好的市场环境。实际上，很多营利性私立学校是面对低收入人群的。第三，建立清晰、客观的私立学校建校和申请标准。标准要明确，但过程应简明。第四，在PPP合同中应该赋予私立学校足够的灵活性，主要指管理的自由，尤其是在人事、预算和课程方面。第五，承认PPP的局限性。PPP不是万能的，部分国家出现的对于PPP的反思已经说明了这一点。不要形成依赖于私营部门的状况，必须考虑到项目可持续发展的总体目标。（三）提升公私合作伙伴的应用能力公共部门和私营部门在教育领域的有效合作，离不开双方合作能力的提升和合作策略的采纳与改进。双方共同：一是建立正式或非正式的工作机制，尤其是双方沟通与冲突协调机制。二是创建质量保障体系，定期跟踪合作项目的工作，及时总结教训并发现最佳实践，在合同中，双方要就达成的成效取得一致，并明确奖惩措施。成效可以是定量的，如考试成绩，也可以是定性的，如调查问卷、实地走访。三是建立并完善信息公开系统，一方面私立学校和政府需要向公众公开公私合作伙伴关系的信息，另一方面，消费者和政府需要获得关于私立学校教育教学的充足信息。',)