非煤矿山外包工程安全管理存在的问题与对策

('非煤矿山外包工程安全管理存在的问题与对策吕向东;胡镜华【摘要】通过对非煤矿山安全生产督导检查查出问题和隐患的剖析,从承包单位层面、发包单位层面和政府监管层面出发,查找分析了我国非煤矿山外包工程安全管理工作中存在的主要问题,基于管理角度提出了解决问题的对策与建议,以促进非煤矿山外包工程安全管理水平的整体提升.【期刊名称】《现代矿业》【年(卷),期】2019(035)005【总页数】5页(P1-4,68)【关键词】非煤矿山;外包工程;安全管理;问题;对策【作者】吕向东;胡镜华【作者单位】酒泉钢铁集团公司;酒泉钢铁集团公司【正文语种】中文随着我国市场经济发展的不断深入，非煤矿山企业将矿山生产作业外包的现象越来越普遍，为加强外包工程的安全管理和监督，明确安全生产责任，防止和减少生产安全事故，原国家安全监管总局制定了《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，自2013年10月1日起施行以来，对规范非煤矿山外包施工市场、加强非煤矿山外包工程安全管理起到了一定的推动作用[1]。2018年通过对50余家非煤矿山重点企业的专家“会诊式”安全生产督导检查发现，非煤矿山外包工程在施工作业中存在许多不规范行为，同时非煤矿山领域出现了一些新问题，使得《暂行办法》不能很好地落实到位。进一步强化全国非煤矿山工程外包安全监管工作，确保生产安全，实现非煤矿山工程外包良性规范发展是一个重大而紧迫的课题。1非煤矿山外包工程安全管理存在的主要问题矿山不同于其他行业领域，矿山生产作业环境的恶劣条件决定了矿山属于高危行业，尤其是小型地下矿山，巷道及作业空间狭窄、作业地点持续变化，大量的不安全因素潜伏其中，严重威胁矿山的安全生产，使得非煤矿山外包工程的安全管理更为复杂和困难。1.1承包单位层面(1)承包单位无资质、超资质、借用他人资质等非法违法承揽工程。①承包单位无资质，利用地方人际关系承揽工程，外包队伍管理者即包工头，为减少成本，往往只有部分技术相对熟练的工人，再根据承揽工程的大小临时招募农民工组成施工队伍；②工程招投标时利用高级别施工企业的资质，中标后参加现场施工的可能是低级别施工资质企业，有的甚至是挂靠的无资质包工队；③外包队伍利用承包单位的资质承揽发包单位的工程，给承包单位缴纳一定的管理费，承包单位在发包单位所在地成立项目部，工程投标时承包单位的相关人员是项目部成员，中标后并不参与管理和施工。外包队伍人员与承包单位无劳动关系，纯属挂靠性质。存在上述现象的外包队伍从业人员普遍专业技能低、安全意识不强、职业素养不高，给工程施工留下了严重的安全隐患。(2)外包队伍未根据承揽工程项目的规模和特点，依法建立健全安全生产责任体系，完善安全管理基本制度，设置安全管理机构，配备专职安全管理人员和有关工程技术人员；作业现场缺乏有效安全管理，违规开采、违章指挥和违章作业行为经常发生。有不少外包队伍安全生产责任制和安全管理制度委托中介机构所做或从网上下载抄袭或使用总公司的制度，不结合承包工程的生产工艺和岗位特点，只为应付检查。(3)外包队伍安全教育和培训形式化，施工人员安全意识淡薄。外包队伍从业人员大部分是初中及初中以下文化程度的农民工，安全意识薄弱且流动性大，工人上岗作业培训不到位，缺乏基本的安全知识和自我保护能力，不具备风险和隐患辨识排查的能力，习惯性违规违章普遍；一些外包队伍安全教育制度不健全或执行不到位，对新进施工人员未及时进行三级安全教育。施工人员对施工现场的危险源、作业环境、职业危害因素等知之甚少或根本不了解。班组安全活动大都为了应付检查临时“闭门造车”、“造假”，安全活动中的“时间、人员、内容”三落实更是子虚乌有。外包队伍负责人既不重视，也无能力结合企业生产工艺开展岗位培训，职工安全素质和技能低下。(4)外包队伍管理人员较少，专职安全管理人员更少，有的身兼数职，由于精力不济，难以兼顾现场安全管理，尤其是井下矿山领导下井带班履职无法到位。即使配备了管理人员和安全员，其自身知识水平、工作能力也满足不了安全生产管理需要。(5)一些外包队伍为追求利润最大化，对施工现场的安全防范措施不愿投入。(6)低价中标恶化了外包单位的安全投入和人员素质。为了降低成本，减少了安全投入；同时降低了工人工资，只能雇佣年龄比较大和素质比较低的人员，给安全管理带来更大的压力。(7)承包单位重视程度不够，只关注施工项目部上交的利润指标或负责管理费的收取，对项目部的安全监管不足，未派工程技术人员对工程进行技术指导。(8)有些外包队伍将承揽来的工程再继续分包，弱化了项目的安全管理。(9)不少外包队伍将产量与员工工资收入挂钩，员工只顾生产，忽视了安全。以上因素的存在，成为诱发外包工程事故频发的主要因素。1.2发包单位层面虽然安监总局下发了《暂行办法》，但不少发包单位(矿山业主)执行落实不到位，主要反映在：(1)对承包单位资质审查不严，将工程项目承包给无相应资质的单位。如承包采矿生产作业的单位除需持有矿山总承包资质外，还需持有爆破作业单位许可证，但大部分承包采矿生产的单位无爆破作业单位许可证，爆破作业人员资质注册在持有营业性爆破作业单位许可证的爆破公司或持有非营业性爆破作业单位许可证的业主单位，实际上爆破公司或业主单位并不对爆破作业人员进行管理；同时外包队伍从事爆破作业却无爆破工程技术人员，存在较大的安全隐患，这一现象在非煤矿山外包工程中普遍存在。本溪思山岭铁矿“6.5”重大炸药爆炸事故就是如此，但依然未引起一些非煤矿山企业的警醒。(2)对项目部的机构设置和人员配备审查不严。招标时进行审查，中标后忽视了该项工作，致使投标时外包队伍承诺的机构设置、人员和装备配备不能落实到位；实际不少外包队伍也无法落实到位，尤其是挂靠的无资质的包工队。(3)专业技术和管理人员缺乏。将采矿生产整体外包，发包单位自身又缺乏高素质的管理和技术人员，有些发包单位负责人和管理人员不懂基本开采知识，造成安全管理“以包代管”现象严重。(4)未将外包队伍纳入本单位的安全管理体系实行统一管理。(5)发包单位普遍存在未向承包单位提供现有生产系统以及与工程安全生产相关的勘察、设计、风险评价、检测检验和应急救援等资料；未对工程施工进行书面和现场的技术交底或交底过于简单。(6)一些矿山与生产承包单位签订的《外包工程安全生产管理协议》，虽然按国家安监总局的文本格式，但删减了部分内容，减免了发包方安全生产的责任和义务；有些协议规定“乙方对工程安全生产负主体责任”、“乙方是工程安全投入的责任主体”；一些重点矿山企业与外包队伍也签订类似的协议，反映出发包单位安全生产主体责任不落实，矿山安全管理“以包代管”现象严重。(7)一些发包单位对安全生产工作从思想上认识不够，仍然是传统经验管理。一些联合企业将矿山生产整体外包，对矿山自身未设置专门的管理机构或管理技术人员；有些矿山甚至委托外包队伍(乙方)代表发包单位(甲方)与安监部门和行业主管部门进行业务沟通，完全放弃了主体责任；一些矿山采矿生产整体外包后，发包单位只配备少量管理人员，这些人员的职责充其量也就相当于“门卫”。由此，发包单位不能履行安全生产的主体责任，更谈不上矿山标准化建设、双重预防机制建设。(8)安全生产投入不足。支付给外包队伍部分安全生产费，自身又不投入，安全生产费提取和使用不足；安全生产技术装备水平低，安全程度不高。(9)对安全生产法律法规和标准、规程执行不力，隐患排查治理工作开展不深入。同时，不能很好的利用安监部门的检查结果和安全评价报告中的对策措施和建议，对安全隐患进行有效地整治，认为这是外包队伍的事。(10)遏制重特大事故关键措施落实不到位。一部分企业对遏制重特大事故心存侥幸、盲目乐观，管理措施、安全投入、安全培训、安全风险防控和隐患排查治理工作流于形式。不少发包单位编制预案未结合矿山自身工艺，无应急资源调查和风险评估分析，预案缺失，缺乏可操作性和针对性，应急培训和演练不积极、不到位，发包单位和外包队伍的应急预案不能有效衔接，应急能力不能满足应急要求。(11)在日常安全管理中，不少矿山企业不同程度地存在对承包单位疏于管理的现象，使外包工程安全管理出现漏洞，不利于安全生产。如某国有大型金矿2018年两次下达关于加强外包队伍安全管理和检查的文件，但评价结果与检查结果出入过大。1.3政府监管层面(1)根据《暂行办法》第三十条规定：“安全生产监督管理部门应建立安全生产信息平台，将承包单位取得有关许可、施工资质和承揽工程、发生事故等情况载入承包单位安全生产业绩档案，实施安全生产信誉评定和公告制度”，但至今尚未建立全国性质的相关信息平台。根据《暂行办法》规定，发包单位对外包工程的安全生产负主体责任，承包单位对其施工现场的安全生产负责；外包工程发生事故的，其事故数据纳入发包单位和发生地的统计范围，而未纳入承包单位和发生地的统计范围，淡视了同是法人主体的承包单位的安全生产责任；事故发生后，其失去的只是经济利益，对总承包单位影响不大或无影响；有些非煤矿山工程施工总承包单位名下的项目部数量成百上千遍布全国，一个项目部出现生产安全事故对其他项目部无影响，致使对承包单位无法实施有效的安全监管。(2)目前，非煤矿山外包工程承包形式日趋多样化，如对采矿生产有纯劳务外包，有劳务加成本外包，有单一业务外包(如爆破业务)，有带设备整体外包，有不带设备整体外包，对这些多样化的外包模式，《暂行办法》的有些条款对某些承包形式存在不适用的现象。(3)目前，政府部门对非煤矿山相关业务分割管理，国土部门负责办理采矿许可证、安监部门负责办理安全生产许可证、公安部门负责办理爆破作业单位和人员许可证，由于各部门的工作各负其责，不能做到有效沟通和衔接，矿山开工建设、投产后，无法实施交叉检查，致使留下大量隐患。(4)安监部门和行业管理部门安全监管不到位。如：一些外包队伍不在当地安监部门书面报告，发包单位又隐瞒，由于安监人员工作不细致，致使外包队伍失于监管；再如公安部门办理了爆破作业单位和人员的许可，但对爆破作业人员是否挂靠、是否到现场作业，实际爆破作业人员是否持证上岗往往失于监管。2对策与建议目前，外包队伍在非煤矿山生产建设中担当主力军的角色。对外包队伍安全生产管理中存在的问题，安监部门、行业主管部门和企业必须认真对待。(1)针对非煤矿山外包工程承包形式的多样化，建议国家规范非煤矿山工程施工和采掘生产承包资质许可条件，建立适用的法规依据。如《建筑业企业资质等级标准》中矿山工程施工总承包资质标准应增加对企业和作业人员爆破资质的要求；《暂行办法》中承包金属非金属矿山生产、作业工程的资质等级要求使用的是矿山工程施工总承包资质，不能满足采掘生产需要，应增补有关承包采掘生产资质许可条件，并根据承包采掘生产业务的性质，细化承包单位项目部管理技术人员(采矿、地质、测量和设备等相关专业)和安全员的配置要求，并增加对企业和作业人员爆破资质的要求，以提高承包单位的专业能力和安全作业水平。(2)尽快建设全国非煤矿山安全生产信息平台，将持有非煤矿山工程施工和采掘生产承包资质单位(含下属项目部)的业绩、安全管理水平和生产安全事故情况公布于众，奖优罚劣，淘汰一批落后企业，引导优势企业不断壮大，提升非煤矿山外包工程安全管理水平[2-3]。信息平台采集非煤矿山外包工程承包单位的基本信息、项目部情况、承揽工程和事故发生等相关信息，为安全监管部门和非煤矿山企业以及社会公众提供信息服务，实现在线信息采集、信息核实与监督、信息发布与公示、信息查询等业务功能。①信息采集：从事非煤矿山外包工程的承包单位负责填报并实时更新其基本情况：包括单位、“三项岗位人员”和管理技术人员持证情况、项目部情况、员工安全教育培训情况、奖惩情况、承揽工程和事故发生等信息，以及相关证书证照等电子扫描附件等文件。其中项目部的“三项岗位人员”和管理技术人员持证情况在承包单位的信息库中必须有反映，以杜绝项目部人员资质拼凑、挂靠现象。承包单位对信息的真实性负责。②信息审核公示：省、市、县级安监部门负责对本省区网络采集、填报的非煤矿山外包工程承包单位的相关信息，与承包单位或者项目部提交的书面报告进行同步审验审核与确认；同时负责填报承包单位的事故情况和奖惩情况等信息。通过信息审核的非煤矿山外包工程相关信息，将自动发布和公示，并开设社会公众网络监督平台，接受公众监督。各级安监部门对信息的真实性负责。③信息查询：各级安全监管部门、发包单位、承包单位、社会公众可随时查询非煤矿山外包工程相关信息。(3)安监部门、行业主管部门除对安全监管人员进行培训外，还应对企业管理人员、安全管理技术人员和普通员工进行培训，提高其安全意识、安全技能和安全素质，特别是实际控制人和主要负责人的履职能力。(4)杜绝人员“挂证”现象需改变核查方式，不仅査持证人员薪酬发放和社保缴纳情况，更要见证见人、见审批或设计签字，如此才能使“人证分离”的现象逐渐减少甚至杜绝。(5)发包单位要切实履行安全生产主体责任。按照《安全生产法》、《劳动合同法》和《暂行办法》等相关法律法规要求加强对承包单位的安全监督管理。要将外包施工安全管理纳入本企业安全管理范畴，完善准入程序、日常监管、培训教育、考核问责、淘汰清理等全过程管控，健全完善外包施工安全生产管理责任体系，明确安全管理责任，切实防范遏制事故发生。对不符合准入门槛、业绩差、能力弱的单位坚决予以清理整顿。(6)承包单位及下属项目部应认真落实施工现场安全生产责任。承包单位要加强下属项目部的安全管理。健全项目部安全生产责任体系，完善安全生产规章制度，配备专职安全管理人员和有关工程技术人员，确保项目部负责人具备安全管理资格且应当具有矿山相关专业中专以上文化程度，不得同时兼任其他工程的项目负责人。为解决目前普遍存在承包单位对项目部疏于管理、事故频发等问题，发包单位要把施工现场管理作为外包工程安全管理的重点，要求承包单位对所属项目部每半年至少进行一次安全生产检查，对项目部人员每年至少进行一次安全生产教育培训与考核，并在所在地安监部门和发包单位备案。(7)完善并严格执行《暂行办法》，确保各地各级安监部门履行监管责任到位。承包单位在登记注册地以外的省、自治区、直辖市从事施工作业的外包工程发生的事故，其事故统计数据除纳入发包单位和事故发生地的统计范围外，还应纳入承包单位和承包单位许可颁证地的统计范围，两地安监部门均可对承包单位共同实施有效的安全监管。抓住重点，加大执法检查力度。一是督促辖区非煤矿山企业落实安全生产主体责任，严格标准，认真开展自查自改工作，要严把承包单位资质准入关，要切实加强对承包单位的安全管理工作，建立检查与考核机制，要对排查出的问题和隐患列出清单，逐一登记、逐一制订整改措施，限期完善安全生产各项管理制度。二是各级安监部门要按照《暂行办法》等相关规定，对非煤矿山企业外包工程开展“十必查”工作：一查外包工程合法性，发包单位建设项目是否依法履行安全设施“三同时”程序；二查承包单位是否依法取得非煤矿山安全生产许可证，是否满足外包工程资质要求；三查发包单位与承包单位是否依法签订安全生产管理协议并提供技术交底相关资料；四查承包单位项目部设置及“三项岗位”人员持证上岗情况；五查危险性较大的设备设施检测检验、维护保养，以及有毒有害气体检测报警仪、个人自救器等配备情况；六查人员培训教育情况，重点检查发包单位是否将项目部人员培训教育纳入本单位人员培训管理体系等情况；七查发包单位、承包单位安全投入与安全考核情况；八查隐患排查治理制度、台账和重大隐患报备情况；九查应急预案与演练情况，重点检查承包单位编制的现场应急处置方案是否纳入发包单位应急预案体系，并定期组织演练；十查工伤及事故处置情况。三是对违反有关规定以及非法分包、转包或出借、挂靠资质等行为的承包单位，或者采用国家明令禁止的设备、工艺的承包单位和项目负责人，安监部门依法依规从严处罚；对不接受政府安全监管和发包单位管理的承包单位一律清退，并通报安全生产许可证颁发管理部门吊销其安全生产许可证。3结语非煤矿山外包工程的安全管理涉及承包单位、发包单位和政府监管部门是项复杂的管理系统工程，需要不断地总结非煤矿山外包工程安全管理工作中存在的问题，并结合我国新的经济形势下非煤矿山外包工程承包形式多样化的特点，建立完善适用的法规依据，规范非煤矿山工程施工和采掘生产承包资质许可条件，提高外包单位准入门槛；加强非煤矿山外包队伍监管执法信息化建设，加大监管执法处罚力度，实施精准执法、重点执法，切实树立执法权威，强化震慑，以确保发包单位和承包单位的安全生产责任切实履行到位，促进非煤矿山外包工程安全管理水平的整体提升。参考文献【相关文献】[1]国家安全监管总局监管一司.非煤矿山外包工程安全管理暂行办法解读(上)[J].劳动保护，2013(11):38-40.[2]国家安全监管总局监管一司.非煤矿山外包工程安全管理暂行办法解读(下)[J].劳动保护，2013(12):40-41.[3]赵富全.某地区非煤矿山企业安全生产形势分析探究[J].煤炭经济研究，2016,36(10)：77-80.',)