浅析政府专项债发行中法律意见书的拟定

('浅析政府专项债发行中法律意见书的拟定地方政府专项债仍然将会在资金领域给予政府强有力的支持并细分至各个领域，所以提升债券的合规性、合法性将成为工作重点。下面是小编带来的浅析政府专项债发行中法律意见书的拟定。引言地方政府专项债券是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。地方政府债券由政府发行并承担还本付息的责任，是国家信用的体现具有较高的安全性与稳定性。一、地方政府专项债券具体类型在今年7月23日召开的国务院常务会上，针对近期的宏观经济形势，中央提出了“积极财政政策要更加积极”、“加快今年万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效”等宏观调控措施。同时根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，地方政府应加快推动地方政府“市政项目收益债”，防范化解地方政府专项债务风险；财政部也分别与国土资源部、交通部、住建部联合推出了土地储备专项债券（财预〔2017〕62号文）、收费公路专项债券（财预〔2017〕97号文）、棚户区改造专项债券（财预〔2018〕28号）。这三类地方政府专项债券的原则基本一致，并且在具体实施中主要强调了专款专用及额度管理这两点。专款专用主要是指专项债券的资金应纳入政府性基金预算管理，并专项用于相应的专项项目用途，不得挪用，不得用于经常性支出；偿还资金来源也应为项目对应并纳入政府性基金预算管理的专项收入。而额度管理则是指由财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据各因素，确定年度全国该类专项债券总额度；各省级政府年度该类专项债券额度应当在国务院批准的本地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，并抄送相应行业主管部委。上述三类地方政府专项债券的主要因素对比如下：债券类型土地储备专项债券收费公路专项债券棚户区改造专项债券适用法规《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》发行主体省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为收费公路专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行收费公路专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行收费公路专项债券。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为棚改专项债券的发行主体。试点期间设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门根据项目实施周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。偿债资金来源发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入（包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等）偿还。试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入（专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入）偿还。募集资金用途土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。收费公路专项债券资金应当专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用收费公路专项债券资金。棚改专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目，任何单位和个人不得截留挤占和挪用，不得用于经常性支出。债务管理土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。收费公路专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。收费公路专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。二、律师法律意见书制作指引根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》等法律、法规要求，对于发行政府项目过程中的合法性、合理性审查进行了细致的规定，并对申请专项债券应当应聘由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。本所律师团队归纳了对公司债券法律意见书的要求，分析本年度财政部对于发行地方专项债券文件具体要求并结合团队自身经验，总结出了关于“地方政府专项债券项目”出具法律意见书的编制要求和具体方法，具体体例和目录如下：释义1、政府专项债券发行申请概况根据政府相关部门提交的专项债券发行申请表、信用评级表、项目预期收益表，律师结合上述申请材料，对本次发行的政府专项债券基本情况，包括项目主体，募集资金用途，偿还资金来源等进行概括性描述。分析本次发行是否符合法律法规规定，是否已完成了相关核准和备案手续。2、政府专项债券申请实施机构的主体资格根据相关部门提交的机构设立批复、事业法人证书、三定方案等材料，结合各政府实际情况，针对发行专项债券项目的实施主体基本情况和项目实施主体的历史沿革、项目实施主体的经验范围及业务许可资质等进行客观系统的分析。对“项目实施主体”是否依法成立、有效存续，具有实施的相关资质以及是否属于法律规定的债券项目实施主体发表结论性意见。3、严格审查项目的合法性、真实性等情况律师根据有关部门上报项目材料及相关数据，需进行严格的审核，审核项目涉及的批复文件是否齐全，项目是否具有可研报告等。同时对政府专项债券涉及项目进行实地踏勘，确保申请材料数据与现场踏勘材料一致，并留存相应材料制作法律意见书工作底稿。4、细致审核项目资金收益平衡由于政府专项债券为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息所以收益是否能够平衡是债券能否顺利发行的必要条件之一，律师在参考会所出具的相关财务审计报告数据以外，应结合相关数据另行予以计算，并判断项目资金覆盖率是否符合法律标准，保证各项目的资金衡平。5、中介服务机构对于政府专项债券发行过程中，第三方专业机构也应慎重审查，确保聘请并出具相关报告的机构具有相应的资格，并针对本次发行有关机构的基本情况，并对其是否具有提供本次发行相关专业服务的资质发表意见。6、结论性意见结合上述工作及相关法律法规要求，对政府专项债券发行的项目主体、发行主体、收益覆盖情况等全部内容的合法性发表整体性结论。三、政府专项债权的发展地方政府专项债券自2015年开始推出以来，截至2018年6月末共计发行亿元，在推动地方基础设施建设，缓解地方政府资金紧张和债务压力方面起到了显著的作用未来，地方政府专项债仍然将会在资金领域给予政府强有力的支持并细分至各个领域。提升政府专项债券的合规性合法性将成为政府发行债券的重要风险防控领域，也将成为律所开拓政府服务领域的又一新的爆发点。',)