三、美国公民的投票权和选举制度

('..美国公民的投票权和选举制度┗━┛选举制度是美国政治制度中的一个重要方面。在介绍美国选举制度的具体环节之前，先得说明，在美国，存在两种进行选举活动的区域划分：一是投票区，一切选举都是在投票区进行的，每个投票区设立一个投票站，选民必须在其所在投票区进行选民登记，按投票区投票，每个投票区有200到1,000名选民。二是选区，即选举议员的区域，其中，国会选区选举代表该地区的国会众议员，州议会选区选举州议会众议员和参议员。3.1.公民的投票权投票权，即公民参加投票选举国家公职人员的权利。在美国，各级立法和行政部门，普遍地实行选任制。从联邦的总统、国会议员，各州的州长、州议会以与某些主要行政官员，到地方的大多数公共职位，都由选民以不同形式选举产生。据统计，每一年，在美国全国有近百万个公职是由选举产生的，全国各地要举行约13万次选举，而每个公民参加的投票少则二、三次，多则七、八次。[1]然而，美国并非从国就实现了公民自由、普遍的选举，而是经过几代美国人民的长期斗争，直到本世纪70年代才最终实现了公民的普选权。3.1.1.历史上的公民投票权1787年宪法中规定联邦总统、国会众议院议员分别由人民间接和直接选举产生。关于众议员选举的投票资格，宪法规定，必须具有“该州议会中人数最多的议院选举人所必需的资格”；同时又规定，“举行参议员和众议员选举的时间、地点和方式，在每个州由该州议会规定”；总统由每个州1/29..委派的选举人选举产生，“委派方式可由各州议会确定”。这样，宪法把投票权的问题交给各州议会去决定。在美国建国后相当长时间里，各州都保留了殖民地时期对公民选举权的种种歧视性限制，如规定获得投票权的财产或纳税额资格，拒绝和限制妇女的投票权，剥夺黑人等少数民族的选举资格，规定文化测验标准等。此外，各州还要求选民登记时必须在所登记的选区居住满一定期限，有半年、一年、两年不等。经过了长期的斗争，美国人才逐步取消或降低了这些不合理的限制，实现了普遍的投票权。首先，从杰克逊总统时期到19世纪中叶，所有的州逐步取消了将财产和纳税额作为选举权资格的规定，承认了白人男子的普选权，1856年北卡罗来纳州最后一个废除了投票权的财产标准。[2]然后，是废奴运动和女权运动，\x7f争取取消对妇女和黑人的政治歧视。19世纪后期，随着妇女就业人数的大量增加，职业妇女要现与男子的平等权利。在女权运动的推动下，1919年，国会最终通过了宪法第十九条修正案，次年8月经各州批准生效，该修正案规定：公民的选举权不得因性别而被任何一州加以拒绝和限制，从而实现了男女平等的投票权。黑人投票权的实现，则经历了曲折得多的过程。南北战争后，美国废除了奴隶制。1870年生效的宪法第十五条修正案，规定联邦或州都不得以“种族、肤色或以前受奴役的身分”而剥夺或限制一个公民的选举权。然而，1876年美国最高法院在合众国诉里斯案的裁决中宣称，第十五条修正案并不必然“赋予任何人普选权”，只是确认各州不得明显地以种族、肤色为理由而拒绝给予公民选举权。在最高法院的此项判决与一系列判决的鼓励下，南方各州制定了各种限制黑人选举权的措施：①文化测验。在南部各州，选举法规定黑人在登记前不仅要测验其读写能力，而且往往要求他们解释联邦和州宪法。对于长期在教育方面遭受歧视，被剥夺受教育权利的黑人来说，文化测验无异于剥夺了他们的选举权。②“人头税”条款。该税按人口而不是按财产征收，人人税额完全相等，因此与支付能力无关。在战后近一个世纪里，广大黑人长期因这一法律规定而被拒于选举大门之外。③“祖父条款”。规定只有在1867年1月1日有选举权的人与其后代才有选举权。这类条款在南方各州的宪法中均可见到，1915年美国最高法院宣布该条款违宪。④“白人预选制”，战后相当长一段时间，南方一直是党的政治地盘。南部各州宪法规定只有白人才能参加党的候选人选举投票。2/29..比起法律上的限制，战后长期流行于南方各地的三Ｋ党、私刑等迫害黑人的恐怖活动却变本加厉，最终酿成二战后如火如荼的运动。3.1.2.二战后投票权的发展从二战期间开始，特别是战后50、60年代，美国兴起了以黑人为主体的运动，以1954年最高法院布朗案的判决为契机，迅速发展成为一股消除种族隔离，反对种族歧视，要求包括选举权在的各项公利的政治运动，促使美国政府采取了一系列承认和保证黑人投票权的措施。早在1944年，最高法院在史密斯诉奥尔赖特案中否定了它在九年前的一个判决，指出预选是整个选举程序的一部分，须适用第十五条宪法修正案的规定，从而宣布“白人预选制”违反宪法。[3]到1962年，美国国会通过了第二十四条宪法修正案，1964年生效，规定在联邦选举中，不得将交纳人头税作为投票资格。同年，在林登·约翰逊总统的敦促下，国会通过了原先由肯尼迪总统提出的法案，并于第二年通过了一个选举权利法，该法规定：(1)授权司法部长委派联邦检查员到实行歧视的地区或登记的选民低于适龄选民半数的地区，检查选民登记情况，使所有合格选民参加登记。(2)\x7f五年暂停文化测验或其他阻止黑人投票的措施。（1970年，美国国会把此项规定延长五年。1975年又延长七年，1982年再次延长25年。）(3)指示司法部长对人头税的合法性向法院起诉。1970年，美国又通过了一个选举权法，进一步强化了1965年的选举权法的措施，规定参加总统选举的“居住限制”不得超过三十天，从而大大降低了过去要求选民必须在他参加选举的选区住满一定期限的限制（此种限制实际上不利于流动性较大的蓝领工人，尤其是黑人）；在一定情况下，由联邦登记员进行选举登记；并把暂停使用“文化测验”的规定扩展到各州的选举。至此，黑人这个最大的有色人种群体，基本上在法律上获得了普遍的选举权。与此同时，1961年生效的宪法第二十三条修正案，规定首都所在地哥伦比亚特区居民也开始享有参加联邦总统选举的权利；1970年选举权法规定在一切选举中，选民的最低年龄由原来的21岁降至18岁，这项措施后来被1971年批准的宪法第二十六条宪法修正案确认，将联邦和州与地方选举中选民的年龄统一规定在十八周岁。3/29..[投票率问题]美国选举中的投票率，一向低于其他西方各国。对选民参加选票的各种法律障碍的消除，投票程序的简化，使得参加投票的选民人数有了明显的增加。但自60年代以来，美国选民的投票率非但没有增加，反而有不断降低的趋势。进入90年代后，美国选民的投票率一直在50％左右徘徊，1996年参加总统大选投票的选民仅占选民的49％。以379选举人票获胜连任的克林顿总统，所获得的普选票只有法定选民的25％左右。[4]历史统计显示，20世纪初期，\x7f总统大选的投票率急剧下降，30年代大危机后的30年间缓慢上升，1960年后又不断下降，期间只有在1992年稍有上升。而参加国会中期选举和州一级选举的选民比例更低。[5]参加两党总统预选的选民则更少，据统计，1988年参加，两党总统预选的选民还不到适龄选民总数的五分之一；四年后的1992年，进一步降低到适龄选民的六分之一。[6]地方选举如市长、市议会、学区教育委员会选举中，\x7f选民投票律更低。在诸如洛杉矶、纽约、休斯敦等大城市的市政选举中，适龄选民的投票率往往在10％与25％之间徘徊。什么人参加投票？什么人不参加投票？美国联邦统计局对参加1992年总统选举选民所进行的跟踪调查结果显示：选民投票的积极程度与他们的个人收入、教育程度、年龄、职业以与种族都有着密切的联系。非欧洲裔、受教育程度低、青年人和收入在平均线以下的选民在投票选民中的比例最低；虽然拉丁裔美国人的人口总数在大幅度增长，但其投票率却不断下降，黑人在1984年和1988年总统选举中的投票率有所上升，但仍然远远落后于白人选民。亚裔美国人的投票率也很低。表3－1，1992年总统选举中各社会群体选民的投票率对照表━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━最可能投票的群体投票率最不可能的投票的群体投票率──────────────────────────────────收入在5万美元以上者74.3收入在5000美元以下的白人24.8受过高等教育者75.9教育程度在8年以下31.64/29..年龄在45-64之间的人口63.6年龄在18-24周岁的人口38.4白人行政人员和经理70.6拉丁裔农场雇工7.8房主61.6租户36.1政府工作人员71.2农场工人32.9在业者62.4失业者46.218-24周岁大学生49.818-24岁未受过大学教育者28.6━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━资料来源：联邦统计局：“1992年选举的投票和选民登记”，1993年，第466页。(VotingandRegistrationintheElectionof1992,BureauofCensus,WashingtonD,C,US\x7f\x7f\x7f\x7fGovernmentPrintingOffice,1993)表3－2，1992大选各人口群体的投票率群体投票率群体投票率群体投票率群体投票率族裔白人57.2黑人47.6拉丁裔22.5性别男53.8女53.9年龄18-2438.425-4451.945-6463.665以上63.7家庭收入(美元)5,00024.95,000-10,00032.010,000-14,99939.315,000-20,00048.220,000-25,00055.025,000-35,00062.035,000-50,00067.050,000以上72.4教育程度五年以下15.15-8年32.79-12年无毕业证书34.8高中毕业51.1成人学院62.3学士学位72.1高等教育75.95/29..资料来源：联邦统计局：“1992年选举的投票和选民登记”，1993年，第466页。表3－3主要西方国家选民投票率对照表━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━国家平均投票率国家平均投票率─────────────────────────────澳大利亚(1993)90加拿大(1988)75奥地利(1986)87日本(1993)75意大利(1991)85美国(1992)55法国(1988)81瑞士(1987)46━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━资料来源：鲁伊·特克塞拉(RuyTexeira)\x7f：\x7f\x7f《正在消失的美国选民》(TheDisappearing\x7f\x7fAmericanVoter)，布鲁金斯学会会，1992年版,第8页，\x7f有关日本、澳大利亚的最近统计数字引自《纽约时报》对于如此低的选民投票率，在美国学者中有着各种各样的解释.\x7f有人认为，公民选择不投票勿宁是其理性行为使然；还有学者从社会心理学角度分析这一现象。另有些学者认为低投票率主要应归因于相对复杂的登记程序：选民自己去找当地选举委员会索取登记表，并且自己去填写；流动人口需要在暂居地重新登记；如果一次不参加总统选举，则下次大选投票需重新登记；如果在选举期间选民因事离开居住地，则须申请缺席选票；各州的选民登记表与登记程序各不相同，等等。这些6/29..程序使得投票过程本身费时、费力，因此，他们主进一步简化现有的投票程序将会提高选民的投票率。1993年，克林顿总统签署了旨在动员选民投票的“流动选民”法案，规定任何选民可在任何联邦和州政府的选民登记办公室进行登记，并设立选民流动站，与各地专管选举事务的政府办公室一起负责发放选民登记表，和为选民提供其他服务[7]。实际上，在整个80年代，该法案的部分条款已经在许多州成为法律，有的甚至更为宽松，如威斯康星和北达科他两州允许选民在选举日继续登记，其他州则通过立法，规定每次选举后取消选民登记记录，使选民即使错过上次选举，下次仍可以无需重新登记而直接投票。体制改革的各种措施或许有助于提高选民的参选率。但许多分析家认为，即使最彻底的改革最多只能使投票率上升到1960年的水平(62.8％)，那时美国仍然是投票率最低的国家之一。事实上，简化选举程序并不必然提高投票率。1988年的选民登记法较之1940年和1960年要宽松简易得多，但1988年总统选举的投票率却远远低于后者，在“流动选民”法案通过后的1996总统选举中，投票率非但未提高，反而比1992年降低了好几个百分点，是1924年以来最低的一次。[投票与民意测验]民意测验是美国执政者了解民众对其政策评价的重要途径，也是公职候选人密切关注选民的投票意向的一种手段。民意测验在美国已有一百多年的历史，但其主要的发展是近40年，现在有数百个民意测验机构。[8]\x7f在此之前，无论官员还是候选人，了解社会舆情的主要渠道是政党活动分子、朋友或熟人。而随着民意测验的发展，作为一种系统的、越来越科学的调查手段，它已成为社会舆论消息的主要来源。最著名的专业性民意测验机构。有盖洛普、哈利斯民意测验等。主要的报纸、杂志、电视等媒体也进行民意测验，1964年，各大广播电视网建立了一个联合组织“新闻界选举服务机构”，三大广播网美国广播公司、哥伦比亚广播公司和全国广播公司均参加其中。此外，还有一些学术性的民意调查研究机构，如著名的密歇根大学的政治研究中心，依靠一批社会科学家根据所采集的关于美国选民行为的丰富资料和数据分析公众的态度和舆论，对每次总统选举的进程和结果做出分析。[9]7/29..民意测验不可能向人口中所有的人征询意见，其基本方法是进行抽样调查。调查结果的准确性，在很大程度上取决于所提取的样本是否适当。这样，在现代民意测验中广泛地采用了随机抽样的技术，一种作法是利用现有的普查区，把普查区的住户打乱，随机抽出所需要的，然后向他们派出调查人员。另一种作法是利用，用计算机随机抽出一批，向每个进行询问。在美国各级选举中，各种民意调查机构积极活动，不断公布对候选人、政策纲领和重要问题的态度的调查结果，这些报告就成为候选人制定竞选策略的重要参考。反过来，民意测验结果也会对选民的投票意向产生影响，因此，各候选人也利用民意测验结果争取处于游离观望状态的选民。民意测验的结果与抽样方式、问卷设计等因素有着密切联系，因此，两党与其候选人都有他们自己的民意测验人，为候选人提供竞选策略建议，制造竞选广告。譬如，帕特里克·卡德尔就是一位先后为卡特、蒙代尔充当过顾问的专业民意测验人。他们常常只公布有利的测验结果，甚至不惜伪造测验结果误导选民。由于民意测验显示某人将获胜，有的选民为了不浪费自己的选票，可能转向领先的候选人，或者因感到即使投给其他人也是白费劲就干脆不去投票。因此，有的学者认为，民意测验是“竞选技巧武库中的主要武器”；也有人担心“民意测验实际上可能起着‘宣传车’的作用而影响选举结果”。[10]近几年来，各种民意测验机构纷纷在其调查过程中使用“核心团体”方法，即先由测验人随机抽出几个普通选民组成“核心团体”，后者通过观看某一候选人在公开场合亮相的录相带和在电视上的表现，对候选人作出肯定的或否定的评价。这种方法作为对民意测验的补充，能为选举人的竞选班子提供比较确定的参考意见，随时调整竞选策略以获得更大的成功机会。3.2.预选制度所谓“预选”，在美国的政治术语中，就是指产生公职候选人的选举。公职候选人都由两大政党提名，因此预选实际上是在两党进行的，即政党提名候选人的选举。现在，当人们使用“预选”这个词时，指的就是直接预选：一是在国会议员、州和地方公职的选举中，由两党的选民直接投票确定该政党提名的候选人；二是在总统选举中，需要经两党的全国代表大会通过竞选纲领和确认总统候8/29..选人提名，预选指的就是由选民直接投票产生两党全国代表大会的代表。因此，一个人如果要想赢得公共职务，第一关就是要通过提名竞选。预选是美国选举制度的特色之一。3.2.1.预选制与其发展预选制度的形成经过了一个多世纪。美国在19世纪30年代形成由政党代表大会提名公职候选人的制度，那以后，大多数州和地方的公职候选人，都是由两党的州代表大会或由党的骨干分子参加的地方核心会议提名的，两党全国代表大会的代表也是由这类会议选出，这种会议容易被各地的“党魁”所操纵，他们精心挑选代表并对他们加以控制，从而操纵和影响包括总统在的各级公职候选人的挑选。地方上的党魁通常掌握了大量的承包合同和控制了推荐政府雇员的权力，政党的秘密核心会议集会的房间被描绘为“烟雾弥漫之室”，成为这一时期“政党机器”和政治腐败的代名词。1867年，宾夕法尼亚州的克劳福县首次采用直接预选提名地方上的公职候选人，随后被一些州和地方的选举所仿效。20世纪初，在进步运动的改革浪潮中，直接预选制度开始得到推广。1900年前后，一些州制定了全州性的预选法，到1917年，全国48个州中已有44个州实行了某种形式的直接预选制。[11]战后，预选制进一步推广，现在，几乎在所有的州，包括派往国会的议员在的全州性公共职务以与地方公职的候选人，都是通过直接预选产生的。科罗拉多州和康涅狄格等少数较晚采用预选制的州，仍然保留了核心会议－代表大会提名的特点，如果一个候选人已经赢得地方党员会议和州代表大会的提名，又没有25％以上的代表支持另一个候选人向他挑战，就不再举行预选，被称为“修正的预选制”。至于总统选举，在本世纪以前，没有预选制度，出席全国代表大会的代表，都是在州的政党代表大会或地方核心会议上产生的。1901年，佛罗里达州议会通过该州的总统预选法，并于1904年首次在总统预选中采取直接预选方式挑选了出席全国代表大会的代表。但总统预选的普遍推广，是在60年代以后。目前，在总统选举中，两党全国代表大会的代表产生的方式仍有两种，大多数州通过总统预选产生，即由选民直接选举代表。少数州仍是间接选举，即首先由投票区、城镇和县的党员会议选举州或选区代表大会的代表，然后再由州或选区代表大会选出出席全国代表大会的代表。9/29..但基层会议已不再限于骨干分子，而是向所有党员开放。[12]他们可以在会上就候选人和各种问题进行讨论和表态，选举上一级代表大会的代表，直到逐级选出出席全国代表大会的代表。表3－4采用总统预选制度的州的数目━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━年份19161936195619601968197219761980198419881992党2014191617233035303740党2012191517222936293839━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━资料来源：摘自哈罗德·W·斯坦利、理查德·G·尼米：(HaroldW.StanleyandRichardG.\x7f\x7f\x7f\x7fNiemi)\x7f\x7f《美国政治重要统计》，(VitalStatisticsonAmericanPolitics,Congressional\x7f\x7f\x7f\x7fQuarterlyInc.,1994)，\x7f国会季刊出版公司，1994年版，第148页。3.2.2.预选制度的几种情况美国宪法没有关于政党的条款，对候选人提名的规则更是只字未提，因此，候选人的提名和政党全国代表大会代表的产生，不仅各州的制度不同，一个州里两党又各有一套规则，这就使得各州的预选规则很不一致。许多州的法律规定，政党可以要求美国选民在进行选民登记或投票日说明他属于哪个政党，而另一些州却没有这样的要求，因而，各政党预选对选民的开放也就围不同，因此，预选又可以有如下的区分：①关门预选。要求选民必须是一党的成员，才能参加该党预选，因而是一种严格的党预选。10/29..②开门预选，也称跨党预选，即选民无须进行党派登记，选民可以按照自己的意愿在任何一个政党的预选中投票。③“总括”预选，选民无须宣布自己的“党籍”或政党倾向，并且可以在一个以上的政党预选中投票，因此又称“大开放预选”。④半关门预选，这种预选方式要求选民在投票时声明自己的“党籍”，即政党倾向，但并不限制非本党的选民参加该党的预选投票。⑤决胜预选，如果第一次预选中没有任何候选人获得过半数选票，就要在得票最多的两名候选人之间举行第二次预选，一般实行于那些一党独大的州。总统预选的具体制度在各州差别较大，在预选中，选民通常要投两种票，即不仅要投票选代表，还要投票说明选谁作本党总统候选人，后一种票被戏称为“选美比赛”。但后一种投票的约束力在各州不同，依其约束力的大小形成了以下几种情况：①在选举代表时，选票上明确说明这位代表在全国代表大会上将支持谁做总统候选人。②胜者得全票，即所有的代表都必须支持在本州或选区的“选美比赛”中获胜的候选人，这样，哪个竞选人在预选中获胜，他就赢得该州或该选区的全部选票，如加利福尼亚州的党人就采用这种方法，1980、1984、1988年里根和布什都赢得了该州的全部代表。③胜者多得票，这是80年代出现的一种规则，即在一个选区的选美中获胜的竞选人将得到额外的代表名额，然后再按比例分配代表。④比例代表制，即按各竞选人在“选美比赛”中的得票比例分配代表名额，这是大多数州采用的方法。以上四种方法，都意味着代表以某种形式服从选民的意愿，或者说选民以某种方式直接就谁做总统候选人做了选择。⑤选民选举代表，“选美比赛”投票的结果对代表没有约束力，或者根本就不举行选择总统候选人的投票，这样，代表在代表大会上有“独立判断的自由”，这种方法只有党采用。[13]总之，总统预选制度是一种复杂的、令人眼花缭乱的制度，正如美国前副总统沃尔特·蒙代尔所说的；“挑选总统候选人这一过程，在我们整个政治制度中无疑是最重要的程序之一。在将近二百年间，它已经计划、无组织或无目的地发展成为溶合州法，党章和不成文惯例于一炉的大杂烩”。[14]11/29..表3－51992年总统选举中推选两党全国代表大会代表各种方式的州数━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━推选方式两党采用一党采用州和地方代表大会推选121(1R)由选民直接选举3411举行有约束力的总统预选只对登记为本党成员的选民开放273(1R2D)不问党派，对所有登记的选民开放35(3R2D)不举行有约束力的总统预选3举行无约束力的总统预选，代表由核心会议选举13(1R2D)────────────────────────────────────资料来源：据《美国政治重要统计》，1994年英文版，第98－99页整理。统计中包括哥伦比亚特区和波多黎各准州，共52个单位。R代表党，D代表党。3.3.国会选举在候选人提名后，选举即进入正式选举阶段，现在，美国联邦国会的选举的基本制度和原则由宪法和联邦法律作了规定，各州和地方的议会的选举则是由各州和地方的法律规定的。3.3.1.众议员选区的划分12/29..美国国会实行两院制，现国会众议院议员法定人数为435名。众议员名额按各州人口比例分配，每州至少须有一名众议员。每个众议员所代表的不是各州，而是各个选区的选民，即众议员均由国会选区选出。[小选区制]建国初期，由于美国宪法将国会选举的方式交由各州议会规定，各州实行的制度很不一致，有的州每个选区只产生一名议员，也有的州实行大选区制即一个选区产生多名议员，还有的州不划分国会选区而是在全州围选举所有众议员。1842年，美国国会通过法律，统一规定众议员应由依法设立的国会选区选举产生，每个选区应连成一体，只有一名众议员的州则全州作为一个选区，每个选区只能选举一名议员，从而确立了小选区制。州议会和地方议会的选举，除有些城市的市议会议员由全市围的统一选举产生外，大多数也实行小选区制。同时，美国的议会选举通常实行相对多数制，只要获得最多数票（不一定过半数）即可当选，这样，只有大党才可能在全国赢得足够多的选区，从而在国会拥有足够多的议席，小政党则难成气候，因此，小选区制有利于大政党而不利于小党的发展。[不正当划分选区和“一人一票”原则]在美国政治中，国会选区的划分由州议会决定。过去，州议会在多数党的控制下，出于某种需要，常常把选区划分得大小不一，一个选区的人口可能大大多于另一个选区甚至为后者的数倍，如密歇根州国会众议员选区的人口悬殊比例曾达到6.9:1，得克萨斯州达到4.4:1。这类问题在州议会的选区划分中更为严重，例如，在加利福尼亚，洛杉矶县的州参议员选区人口为600万，而最小的农村选区只有1.4万人，为428:1；佛蒙特州的最大的众议员选区有33,000人，而最小的选区只有238人，为138:1。[15]这样划分选区的结果就意味着不平等的代表权，即同等数量的人口在国会众议院的代表名额相差悬殊，因而遭到了甚多批评，并引起司法诉讼，但美国最高法院过去一直以选区划分属“政治问题”为由而拒绝插手干预。到50年代重新分配选区时，由于农村人口大量向城市转移，这个问题就变得尖锐起来。在这种情况下，最高法院于1962年首先在“贝克诉卡尔案”中裁定，选民有权对重新分配议会名额问题提出诉讼，联邦法院应该受理这类问题并行使裁决权，说明司法部门开始介入这一问题。随后，在1964年的“韦斯伯里诉桑德斯案”中裁决应平等划分选区，保证人口－代表比13/29..例趋于平等，宣布了著名的“一人一票”原则：就国会代表名额而论，“一个人在一次国会选举中所投的票应与另一个人所投的票同等重要，这大致上是可行的”，随后在“雷诺兹诉西姆斯案”中，最高法院又把这一原则引伸到州议会的代表名额问题，它裁定，“我国代议制政府的根本原则是同等的代表名额代表同等的人口，不问其种族、性别、经济状况或在一个州居住的地方”。[16]3.3.2.国会参议院议员选举美国各州不论大小，都有两名国会参议员，因此，全国现共有100名。1787制定的宪法只规定了参议员“由各州议会选举产生”，而对选举的方式未做规定。建国初期，有的州由两院联席会议选举国会参议员，获多数票者当选，但另有约半数的州由两院分别选举，这样直到两院选举结果一致才能确定本州的国会参议员。如果两院意见不一，就得重新选举，如果又一时不能妥协，就会发生无休止的争执。当时，有的州由于国会参议员选举陷于僵局而常常出现该州在参议院的席位空缺。为了克服这种状况，美国国会于1866年通过了参议员选举管理法，规定州议会为选举国会参议员，应在两院分别投票后的第二天举行两院联席会议清点计算票数，同时获得两院过半数票者即当选为国会参议员；但如无人同时获得两院多数，该州议会就应举行联席会议投票选举，并且至少每两天应投票一次，直到选出国会参议员。这一改革，使得国会参议员的选举避免了旷日持久而难产的局面，[第十七条宪法修正案]对国会参议员由州议会而不是选民选举的制度，人们早有批评。制宪会议把国会参议员的选举交给各州议会，很大程度是基于参议院代表各州的想法，但战的结果动摇了州主权的观念。而19世纪后期许多参议员与政党核心小集团的牵连，更激起人们要求改革国会参议员的选举制度。因此，19世纪后期，要求直接选举国会参议员的呼声日渐高涨，当时的平民党也把这一要求写进了他们的政纲，众议院自1893至1902年先后五次通过了改由选民直接选举国会参议员的宪法修正案，但送到参议院后均遭否决。本世纪初，在进步改革运动的推动下，在预选制度推广的同时，出现了由选民预选国会参议员的作法，到1912年已有29个州采用这种方式挑选国会参议员候选人。[17]正是在这种背景下，美国国会参议员终于在1912年通过了宪法第十七条修14/29..正案，次年获得四分之三的州批准生效，参议员的选举于是改为由各州选民直接选举产生。第十七条宪法修正案的批准，是当时进步运动改革的重要成果之一，使得参议员能像众议员一样直接向选民负责，也弱化了1787年制定宪法时所确立的参议员是各州的代表的观念。虽然国会参议院里仍然各州代表人数相等，意味着参议院仍主要是协调各州利益的机构，但由于国会参议员改为直接选举，参议员所代表的已不再是各州的政府，而是各州的选民。3.4.总统选举3.4.1.选举人制度与其意义美国总统选举制度是由宪法上的选举制度与政党制度结合构成的。根据美国宪法，总统不是由国会选举，也不是由选民直接选举，而是由选民选派的选举人选举。每个州的选举人人数同该州在国会两院中的议员总数相等。联邦政府所在地哥伦比亚特区在国会没有代表，1961年生效的宪法第二十三条修正案给予该特区三个选举人名额，所以，目前的总统选举人总数为538人。但各州选举人是由两党提出的，一般由两党的州代表大会、州委员会或预选提出。美国总统的选举是在大选年的11月第一个星期一以后的第一个星期二，这一天为选举日。从法律上说，这一天，选民投票选举的不是总统，而是选举人。除了缅因州外，各州选举人选举实行相对多数制和“胜者得全票”原则，选举以州为单位，在全州围进行。这样，选民投票不是投给某一个别的选举人，而是投给某一个党在他的州所提出的全体选举人，获得一个州最多数选票的党即囊括该州所有选举人票。[18]由于选举人由两党提出，并保证投票支持各自政党提名的总统和副总统候选人，因此，选民在形式上是对选举人投票，实际上是对两党的总统候选人投票，因此形式上是间接选举，实际上又具有直接选举的效果。各州投票结果计算出来后，两党总统候选人分别获得多少选举人票，谁赢得了总统选举，通常在选举日当天午夜就可见分晓。一旦其中一个候选人获得的选举人票达到270票，\x7f即全国选举人数的过半数，即可宣布当选。15/29..据制定宪法时的设想，选举人在选举总统时应有完全独立的判断，但由于后来两党制度的发展，选举人实际上只是执行政党的意愿。只是在极特殊的情况下，可能有个别的选举人不遵守原来的保证，如1976年，华盛顿州的一位党选举人不肯投票赞成福特，而是把票投给了该党的另一个竞选者里根；1988年，西弗吉尼亚的一位党选举人没有投票支持该党的候选人杜卡基斯，而是赞成作为副总统候选人的本特森。不过，这种情况很少发生，也从未影响选举结果。[19]这种制度的意义就在于：各州选举人集体一致地表达本州多数（不一定过半数）选民对总统人选的意愿，各州的选举人人数与各州的人口数有一定的对应关系，选举结果是全国选民的意愿与各州意愿结合的产物，而各州的意愿又以该州选民的意愿为基础。不过，选举人产生后还要等到12月第二个星期三之后的第一个星期一集会正式履行选举总统的程序，这个集会即被称为选举人团。选举人团并不成为一个全国性机构，而是在各州的首府集会，每个选举人对总统和副总统候选人各投一票，各州将本州投票结果挂号邮寄给参议院议长。显然，选举人团投票完全是形式，只是执行“选举总统的有限选举职能”，选举人不过是担当“荣誉性的角色”[20]。最后，国会两院全体议员于次年的1月6日在众议院集会，在参议院议长的主持下开票计票，正式确认获得过半数选举人票者当选总统和副总统。如果无候选人获得过半数选举人票，总统选举就要转移到国会，由众议院从得票最多的三名总统候选人中选举总统，但以州为单位投票，每州只有一票表决权，获过半数州赞成者当选。副总统由参议院从得票最多的两名候选人中选举，获参议员总数的过半数者当选。3.4.2.总统竞选的过程美国的总统竞选，是一个“马拉松”式的过程，有人甚至说，在这次总统选举刚刚降下帷幕，下一次总统竞选就开始了。实际的情况可能是：那些意欲问鼎白宫的人，多年前就在为此积蓄政治资本了。到了大选年的前两年，其中有的人就开始了直接行动，包括拟定显示自己特色的政策纲领，进行政治试探，如访问各主要州，会见关键政治人物和潜在的竞选捐助人，与重要的利益集团、新闻媒介等建立联系，在公众场合和电视节目亮相等。在大选年之前一年，他就得选择适当的时机正式16/29..宣布竞选党的提名候选人，并建立一个得力的竞选班子，在至少20个州筹集资金，雇佣竞选顾问和各方面的专家，成立正式的竞选组织，并在一些关键州组织力量，准备投入预选。不过，从实际情况看，那些最早投入竞选的竞选者，往往并非最后的获胜者，例如，1980年，党的克兰早在从大选正式开始（大选年二月）前18个月就开始竞选，却败给了仅提前3个月竞选的里根。[克林顿：1992年争夺代表之战]进入大选年后，竞选就紧锣密鼓地展开了。竞选的第一步就是要赢得参加总统候选人提名大会即两党全国代表大会的代表。两党全国代表大会代表的选举一般在一月底开始，六月上旬完毕。这里，我们以1992年党的预选为例说明预选中的竞赛。这一年，党要向党的在任总统布什挑战，该党总统候选人提名的竞争者中，前景看好的有布朗、聪格斯和克林顿三人，克雷、哈金的实力较差，其他还有几个竞选者，大概只能算是散兵游勇。首先是2月10日举行的艾奥瓦州地方党员会议（即初选会）和2月18日的新罕布什尔州的直接预选，虽然这两个州都是小州，因是整个竞选的第一个回合，颇受竞选者的关注并成为他们检验自己实力的场所，过去也有人由于在这两个州战绩太差而退出竞选的。聪格斯早在1991年5月就开始了正式竞选，而克林顿是在1991年11月才正式宣布竞选的。在2月18日举行的新罕布什尔州的预选中，聪格斯所获得的选票就高出克林顿8.5个百分点。随后，三月有佐治亚、佛罗里达、马萨诸塞、得克萨斯、伊利诺伊、密歇根等代表人数较多的大州选举代表，到月底产生的代表人数就已经过半。1992年3月10日是所谓“超级星期二”，即三月的第二个星期二，这一天有8个州举行了直接预选，4个州举行了地方党员会议，其中，大部分是南部州。其结果会对以后的竞选产生舆论上和心理上的影响，因而受到各个竞选者的重视。克林顿稳扎稳打，在三月初的两个星期二举行的18个州的直接预选或党员会议上，他已取得了对聪格斯和布朗的明显优势。而克雷在2月25日南达科他的直接预选中曾获得40.2的选票而排名第一，但此后他就一蹶不振，进入三月后即减弱了势头。此后的四月，先后有纽约、威斯康星、弗吉尼亚、宾夕法尼亚等州举行预选。为了巩固自己的阵地，克林顿的主要目标是尽力赢得这几个关键性的州，以便能迫使其他竞选者放弃竞选，消除竞争对手。这一次，克林顿在上述四州的得票分别为40.9％、37.2％、52.1％、56.5％。而克雷、17/29..哈金此后实际上已停止了竞选。至此，克林顿的提名地位就比较明朗了，可以俨然以总统候选人的身份呼吁全党团结，先声夺人，赢得最后几个州。五月，只有北卡罗来纳和印第安纳两个代表人数属中等规模的州，战事相对较为平静。而克雷、哈金和聪格斯分别在5日、9日和19日退出了竞选。然而6月2日还有一场大战，有六个州举行预选。其中加利福尼亚是全国代表人数最多的州，且是布朗的家乡，克林顿自然不敢掉以轻心，他凭借已形成的态势，以47.5对40.2击败布朗。在另一个大州俄亥俄，克林顿则以61.2％对19.0％的绝对优势取胜。于是，克林顿开始踌躇满志地准备去党的全国代表大会承受总统候选人的提名。[21]表3－61964－1992年两党全国大会代表总数和预选产生代表所占比例(％)━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━年份19641968197219761980198419881992党代表总数2,3162,6223,0163,0083,3313,9234,1174,288预选代表41.4％48.766.576.181.167.181.488.0党代表总数1,3081,3331,3482,2591,9942,2352,2772,210预选代表45.6％47.058.270.478.066.680.785.4━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━资料来源：摘自《美国政治重要统计》，1994年英文版，第148、150页。[两党全国代表大会：候选人获得认可]两党的全国代表大会一般在7、8月里召开。一般说来，到5、6月间，全国代表大会的大部分代表已经产生，竞选人各自拥有多少代表的支持已经明朗，因此，谁将成为两党的总统候选人大体上已成定局，全国代表大会实际上只是认可总统候选人的提名而已。但个别情况下，也出现过已经失利的竞选人企图挑战的情况。1980年，党总统卡特争取连18/29..任，在预选阶段本已获胜，如无变故，应能顺利地成为党总统候选人。但是，另一位竞选者马萨诸塞州参议员爱德华·肯尼迪与其支持者却对卡特的地位不服，声称预选以后的几个月里形式发生了变化，被选出的代表不应受各州预选的约束，并把这种争论一直带到提名大会上，尽管卡特在大多数代表的支持下仍赢得了提名，但终究造成了损伤，这也是当年卡特争取连任失败的原因之一。因此，党全国委员会在1982年制定的《1984年党全国代表大会代表选举规则》中再次强调，“被选到全国代表大会并保证支持一位总统候选人的代表，应问心无愧地反映那些把他们选出来的人们的意见。”[22]总统候选人提名确定后，全国代表大会就要挑选一名副总统候选人。由于在20世纪先后有五位副总统继任总统职位，另有两位副总统后来当选总统，还有两位副总统成为总统候选人，原本不大受重视的副总统也就变得重要起来，被认为是“通往总统职位的垫脚石”。但美国没有专门的副总统预选和竞选资金，“竞选”副总统几乎是不可能的，他实际上是由总统候选人向全国代表大会推荐，通常也会被大会承受。因此，有人说，挑选副总统候选人“只有一票是真正算数的”，这就是总统候选人的一票。[23]总统候选人挑选竞选搭档主要考虑的是“平衡候选人”以吸引更多的选民，平衡因素既有地理上的，也有政治色彩上的，譬如，一位东北部的总统候选人，往往要挑选一位南部或西部的搭档。1960年，来自马萨诸塞州的肯尼迪提名来自得克萨斯的参议院多数党领袖约翰逊为“竞选伙伴”，正是为了利用后者在南部的政治影响。1988年，这种搭档再次重现，同样来自马萨诸塞州的杜卡基斯挑选了来自得克萨斯的比较温和的参议员本特森，目的正是为了抵消他自己自由主义的北方佬的形象。1984年，蒙代尔第一次挑选了一位妇女、众议员费拉罗作为副总统候选人，以增强对妇女选民的吸引力，但这样一来就更强化了他的自由主义的色彩，结果只获得2％的选举人票，是美国历史上最惨重的失败之一。全国代表大会的另一项任务就是通过党的政纲，即党的施政纲领。在全国代表大会召开之前，两党的政纲起草委员会都要征询党不同派系的政治主,各州和地方党组织以与各种利益集团，都试图将自己的政策建议写入本党竞选纲领，所以，往往要经过反复的谈判和妥协。有时，围绕政纲的分19/29..歧甚至会导致激烈的争吵，如1968年和1972年，党在政纲问题上争论就扩大了党的裂痕。尽管如此，党的政纲对未来的总统并没有多少约束力，因此有人将它比作“火车月台”。[24]既然总统候选人在会前已经确定，副总统候选人提名又只取决于他一人的选择，党的政纲又如此无足轻重，那么，全国代表大会还有什么作用？1992年，党由于失去总统职位已有12个年头，因此，前总统卡特、前副总统和总统候选人蒙代尔、纽约州州长科莫等元老纷纷呼吁全党搁置党分歧，团结一致，争取大选的胜利。有的学者认为，全国代表大会使一个政党在这个时刻“走到一起”，“建立团结，激起热情，治愈由竞选造成的创伤，以便团结起来投入秋季的大选”。[25][秋季竞选──两党之间的竞选]两党总统候选人一旦确定，就进入两党之间竞选阶段。但一般说来，两党要经过短暂的休整，在这段时间里，总统候选人需要进一步弥合党的裂痕，开动党的机器，制定竞选策略。正式的总统竞选，是在劳动节即在从九月第一个星期一以后才正式开始。还在全国代表大会上，就已由总统候选人提名，产生了一名党的全国委员会主席，他的任务就是监督整个竞选活动。这时，两党总统候选人一般在华盛顿建立起他们的竞选总部，包括由公共关系、广告、民意测验等方面的专家组成的竞选班子，负责管理和协调总统竞选中的日常活动，诸如筹集竞选经费、预订宾馆和机票、竞选日程安排、举行新闻发布会、设计候选人的公众形象与谈话方式等。而由学者、教授和实业家组成的政策顾问班子，则负责咨询和指导竞选过程中的应采取的政策立场。此外，还有由志愿人员组成的秘书班子，担任竞选中的日常工作、秘书和杂务工作。在全国各地，还有主要由党的各级骨干分子和志愿人员组成的竞选组织网，承当诸如散发文件和传单，走访、接待选民，给选民打，组织地方支持者的政治集会等等。整个竞选机器的任务就是一个：把总统候选人的形象加以包装并推销给选民。从竞选策略上看，一是那些大州，选举人票多，根据胜者得全票原则，候选人要么囊括一个州全部选举人票，要么一票也捞不到，因此两党候选人都要极力争夺。二是那些双方势均力敌的州，因为在这样的州两党都有赢的可能。至于那些本党稳操胜券的州，或者本党毫无获胜希望的州，双方都不会去浪费时间和金钱。而那些小州，双方虽然不会随意放弃，但也不会投入太大的力量。20/29..表3－7选举人票最多的和最少的七个州（1990－2000年）━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━加利福尼亚54宾夕法尼亚23阿拉斯加3南达科他3纽约33伊利诺伊22特拉华3佛蒙特3得克萨斯32俄亥俄21蒙大拿3怀俄明3佛罗里达25合计210北达科他3合计21占选举人总数(％)39％3.9％━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━作为传统的竞选手段，竞选旅行和演说在今天依然不可少。在19世纪早期，有所谓“树桩演说”，比喻候选人每到一处即就地向选民发表演说。后来是“站台演说”，候选人到了一个地方，不出火车站，就发表演说。如1896年的党候选人布赖恩，竞选行程达18,000英里，演说600场，听众500万人。1932年，罗斯福为了打消人们对他的健康的怀疑，在36个州里旅行13,000英里。[26]而1960年9\x7f月的仅两个星期里，肯尼迪和尼克松就从东到西跑遍了全国，尼克松访问了25个州，走了15,000英里，对两百多万选民发表了演说。[27]除了传统的手段外，电视辩论则成为美国总统竞选中的一大风景。总统候选人的首次电视辩论就是1960年在肯尼迪与尼克松之间进行的，当时，两人都很年轻，一个43岁，一个47岁，相互挑战，于9月26日举行了美国历史上第一次总统候选人电视辩论，随后，他们从10月7日起连续进行了三场周末辩论。其中第一场影响最大，全国有7,000万人收听收看，两人唇枪舌剑，\x7f据说在技巧和容上双方打了个平手，不过，尼克松输在屏幕形象上：八月底他的右膝盖被撞伤，不得不在医院里躺了两个星期，接着又患了感冒，因此辩论时面容憔悴，无精打采，嗓子嘶哑，表情严酷，衬衣领口也显得大了半个。尼克松事后十分懊丧地说，“不管你接触过多少群众，走过多少地方”，21/29..同“第一次通过全国电视网播出的面对面的辩论相比，简直是微不足道”。[28]但无论如何，由于电视辩论可以使美国选民“不仅能听见而且能看见”两位候选人面对面地辩论，他们的政策主、辩论口才、领袖风度、公众形象，都暴露无遗。60年代以来，电视辩论就日益成为总统竞选中必不可少的节目。到了1984年，电视辩论即被视为公认的惯例，里根是在公共舆论的压力下，才承受同蒙代尔辩论的，收看这次辩论的有1.2亿人。[29]总之，每次大选年的秋季竞选，紧、激烈、喧闹、刺激，而每个候选人也使尽浑身解数，在公众面前无论如何要显得和蔼亲切、精神抖擞、轻松愉快、充满自信，但私下里，他们也有道不尽的苦衷。史蒂文森曾于1952、1956连续两年作为党总统候选人，虽然名落山，却有不少的感慨，他用了下面这样一些词语来形容一天中的甘苦：一大早“就得出场”，要“同几千人握手”，要乘座敞蓬汽车经过一个又一个城市，“面带微笑笑得嘴角发干”、“挥手致意直到胳膊发酸”、“狂喊乱叫的大厅”、“乱七八糟的演说稿”、“鸡扒似的字迹”、“恳求签名的挤压人群”，最后，还要“玩命”地用几个小时为第二天编写“不朽的大话”。[30]史蒂文森所描述的过程，一直要持续到选举日之前的一个星期，然后，双方休战，等待最后那一天的到来。在选举日这天，由于时差的原因，投票从东到西在各州先后进行，各州的选举结果也先东后西陆续传来，两党竞选班子都紧地计算各自一方赢得的州数和选举人人数。总统候选人自己呢，也许先睡上一觉，直到手下的人把他唤醒，告诉他是应该向对手打表示祝贺，还是等待对方的。3.5.竞选资金与美国式的金钱政治3.5.1.迅速增长的巨额竞选开支有人说，美国政治的运转，靠的是“两票”：一是选票，二是钞票，钞票在相当的程度上左右着选票。今天的美国，可以说差不多人人都有了选票，但大把的钞票却只有少数人才有。虽然不能简22/29..单地说金钱可以决定选举的一切，但可以肯定：没有钱就拿不到进入这个赛场的门票。这里，倒是应了这样一句话：“虽不能说金钱万能，但没有钱却是万万不能”。美国的选举需要花大笔的钱，虽然早已是众所周知的事实，但所耗费金额的增长速度，却是惊人的。1982年国会两院竞选开支总额为18,290万，而1992年选举后开始的新一届国会，两院议员们在这一年的竞选开支总额达到36,410万美元，十年里翻了一番；众议院和参议院分别为23,980万美元和12,430万美元；开支最高的个人是来自加利福尼亚州的两位新人：众议员赫芬格顿，为543.5万美元；\x7f参议员博克塞，达1,036.8万美元。但1990\x7f年竞选赢得连任的参议员北卡罗来纳州的赫尔姆斯的开支比这更高，达1,335万美元。[31]总统竞选的开支更是高得多，根据历史上的统计，1860年，林肯竞选总统只用了10万美元，而他的对手道格拉斯仅5万美元；20年后，\x7f加菲尔德总统竞选时用了110万美元，突破了百万大关；再过40年后，即1920\x7f年哈定总统的竞选费用突破了500万；这以后的40年里增长速度相对较慢，而到1960年，开始急剧增长，\x7f这一年尼克松的开支突破了1,000万，这意味着，林肯后的100年时间里，总统的竞选开支也增长了100倍。到70年代选举改革之前，再次出现猛增的势头。1972年，尼克松为争取连任所花的费用达到了6,140万美元。[32]70年代以后，尽管先后制定了1971、1974年联邦选举竞选法，试图控制选举费用，但竞选费用仍然不断增长。全国性职务的竞选费用，1976年总额为1.75亿美元，1980年就增长到5亿美元。[33]1992年，克林顿竞选总统的费用总额为1.3亿美元，比20年前的尼克松翻了一番。1996年克林顿和党总统候选人多尔的竞选开支分别为1.11亿和1.14亿美元。总统竞选开支自60年代以来急剧增长，其原因可能有以下两个方面：一是由于总统预选制度的推广，总统候选人必须进行长达四个多月的提名竞选，这无疑增加了竞选的开支。1992年，两党共有11人参加提名竞选，总支出就高达11,430万美元，其中，布什和克林顿的开支分别为3,779.8万和3,351.6万美元。[34]二是现代新闻媒体的大量使用，使竞选费用扶摇直上。1924年，无线电广播第一次被用于总统竞选，那年党为此花费了大约12万美元，党只用了4万美元。但在四年后，两党用在此项的开23/29..支，合起来就超过了100万。电视开始成为竞选的武器是在1952年，第一次出现了用于总统竞选的电视插播广告，两党的全国代表大会都通过广播电台和电视台进行了实况转播。这一年，两党用于广播和电视的费用总计就已达到354.6万美元，12年后即1964年，猛增到1,104.4万美元。又过了12年再次出现一次跳跃式的增长，1980年达到了3,072.4万美元。[35]1984年，里根为争取连任，组织了一个包括40名高级广告专家的“星期二小组”，他们为制作49份电视插播广告和一部半小时的电视片，花费了2,700万美元，尽管其中的30份广告始终没有播放。[36]3.5.2.竞选资金的筹集竞选开支与选举结果之间究竟有什么因果关系？从1900到1972年19次总统选举结果中，可以看出以下几点：1)有12次是多花钱的一方获胜；2)有17次是党的开支多于党。其中，获胜10次，失败7次。3)党获胜有9次，其中只有两次(1912、1948)花钱多于党。[37]因此，政治学者韦恩认为，钱多有优势，但并不能保证必胜。但是，有了钱才能在捐助人、新闻界和政客们中产生信任，才能集合起在现代竞选中具有关键意义的有组织的支持和选民。而在一场不相上下的竞选中，有钱就能造成决定性的优势，没钱就可能是致命的弱点。所以，韦恩又指出，金钱对竞选的启动必不可少，没有钱，就很难发动一场成功的竞选。“金钱有助于获胜，而获胜的可能还会引来金钱。”[38]这些也就是候选人与其竞选班子为什么要把许多的精力和时间用在筹集竞选资金上的原因。候选人的资金来源主要有以下几个方面：1)候选人本人与其家族；2)个人的捐款；3)公司和特殊利益集团的捐款；4)本党资助；5)政府补助。直到70年代中期，个人捐款，尤其是巨额的私人捐款都是两党与其候选人财政支持的主要来源，这种提供大笔捐款的少数富翁在美国的政治俚语中被称为“肥猫”，在历史上，党从这些肥猫获得的捐款一般要多于党。60年代，又发展了通过“直接”吸收捐款的方式。1964年，由于约翰逊总统的领先优势，党的许多传统捐款者在是否支持戈德华特的问题上犹豫不决，戈德华特的竞选班子便通过直接的方式向成千上万潜在的支持者寻求资助，从大约65.1万人那里筹集到了580万美元，\x7f平均每人捐助8.9美元。这一努力的成功，\x7f刺激了候选人通过“直接邮寄”吸收个人小数额捐款筹集资金。[39]24/29..尽管如此，“肥猫”仍然是两党和候选人筹集资金的主要依赖。1995年，两大党开始为第二年的竞选筹款，相继公布了各自吸引“肥猫”的“菜谱”。党全国委员会允诺的条件包括：捐款10万美元以上者，将得到分别与总统克林顿和副总统戈尔共餐的机会，委员会将有专人转达捐款人的“个人要求”；出资5\x7f万美元以上者，将被邀请参加克林顿的招待会，与戈尔共进一次晚餐；捐赠1万美元以上者，除了参加总统招待会和副总统晚宴外，还将被邀请作为佳宾参加1996年党全国代表大会。1,000美元以上的捐助者将被邀请参加第一夫人、\x7f副总统夫人以与其他妇女界名流的政治聚会；等等。[40]党方面也不甘示弱，许诺捐款1.5\x7f万美元以上者将获得以下机会：参加前往中国和瑞士的贸易使团；会见党高级官员；被任命为驻华盛顿的私人代表；被邀请参加前总统福特主办的一年一度的“雄鹰杯”网球和高尔夫球锦标赛；得到一幅有前总统布什签名的国鸟石版画；以贵宾身份出席党全国代表大会；\x7f党总统候选人当选后将与捐款人做“私人”会见。[41]而那些富有的候选人，财大气粗，往往自己掏腰包，据估计，在1992年和1996年两次总统竞选中，亿万富翁罗斯·佩罗为参加总统竞选投入了约800\x7f多万美元的私人资产。近20年来，各大利益集团的捐款在候选人的竞选开支中的比例大有增长之势，各利益集团纷纷建立政治行动委员会，作为为候选人筹集和提供捐款的机构。政治行动委员会是公司、工会与各种特殊利益集团建立的专门向其成员筹集捐款，提供给政党和公职候选人的组织。1992年，政治行动委员会向国会选举的捐资总额高达1.784亿美元。（政治行动委员会，简称政行会，可参看5.4.2.）3.5.3.对竞选资金的控制：措施和实际效果面对金钱政治的发展和公众的忧虑和不满，美国国会在1907年至1947年间就进行了一些旨在限制竞选费用的法律，但由于未设立专门负责执行这些法律的机构和这些法律本身的种种漏洞，实际没有什么效果。[42]此后三十年，用金钱购买政治影响的现象有增无减。[70年代的改革立法]到70年代，包括水门事件在的一系列政治丑闻震动了美国上下，改革竞选资金管理的呼声再次高涨，美国国会终于采取行动，企图对竞选资金进行管理和控制。国会在25/29..70年代通过的此类法律主要有：1971年联邦选举竞选法与其1974年的修正案、1971年税入法。这些法律为控制竞选资金规定了三大措施：限制数额、公开帐目、提供津贴，为了执行这些措施，1974年的修正案规定设立一个六人组成的联邦选举委员会，二人由总统任命，四人由国会任命。这些措施的具体容包括：[43]一、限制竞选捐款和开支的数额。关于捐款的限制主要是：①限制个人提供的竞选捐款数额。提名预选和正式选举分别作为一次选举，在每次选举中，一个人向一位候选人的捐款不得超过1,000美元，\x7f向一个政党全国委员会的捐款每年不得超过2万美元，向一个政治行动委员会捐款每年不得超过5,000美元，而给予所有联邦职务竞选的捐款的总额不得超过2.5万美元。②限制政治行动委员会的捐款。\x7f政行会必须至少有50个捐款人，并在国会选举中至少向5名联邦候选人提供捐款，在政行会提供第一批捐款之前6个月，须向联邦选举委员会登记；每次选举中，政行会向每个候选人的捐款不得超过5,000美元；\x7f每年向一个政党全国委员会提供的捐款不得超过15,000美元。③候选人竞选不得承受外国人的捐款；不得承受100\x7f美元以上的现金捐款。关于竞选开支，总统候选人如果承受政府基金的补助，1974年预选阶段的开支不能超过1,000万美元，被提名为总统候选人后的开支限定在2,000万美元。以后则以此为基数根据生活费用的增长而增加，如1984年的预选和大选的开支限额分别增加到2,020万美元和4,040万美元。二、、公开竞选资金的来源和用途。所有200美元以上的捐款和开支必须登记，各竞选委员会在选举期间应提供定期报告，选举完毕后应提供最后报告。三、提供联邦竞选津贴。两党争取提名的竞选者，如果能够筹集到总额为10万美元的个人捐款，至少有5,000美元是筹集自20个州，其中每笔捐款均不超过250美元，在提名竞选阶段即可从联邦基金中得到对应数额的津贴，条件是候选人必须承受有关竞选捐款和开支总额的限制。全国性政党还可以得到联邦津贴用于全国代表大会的开支。小政党如果在上次总统选举中获得选票总数的5％以上，也可以获得联邦津贴。为建立津贴总统竞选的联邦基金，可承受不带任何附加条件的捐款，捐款者可以要求将捐款数额从联邦所得税的税额中扣除，此外，还允许纳税人说明同意从他的总收入中预先扣除一美元作为此项基金。26/29..但是，1976年，美国最高法院在“巴克利诉瓦莱奥案”中，一方面维护了国会有宪法上的权力管理联邦选举，认可了国会对获得政府基金补助的候选人承受个人捐款和竞选开支所规定的限制，认为这是政府防止政治腐败的正当措施。但另一方面又裁决其中某些条款违宪，理由是规定竞选资金限额、要求候选人报告捐款和开支，妨碍和限制了宪法第一条修正案所“保护的政治表达自由和结社自由”；如果候选人以他个人的名义开支，他就和其他人一样享有“讨论政治问题和强劲不倦地为他自己的选举和其他候选人的选举而鼓吹的权利”。最高法院还裁决，由国会任命联邦选举委员会的四名成员超越了国会的权力。[44]在最高法院的要求下，国会于1979年重新修订了联邦选举竞选法，除将联邦选举委员会的成员改为由总统提名经参议院同意后任命外，最重要的修订有：一是政党的州和地方的委员会为购买竞选设备和用品、为登记选民和动员选民出来投票的开支不受限制，实际上允许各州的政党委员会为联邦公职候选人筹集和支出资金，可以不受捐款限额和要求报告的限制。二是个人或组织只要与候选人的竞选活动不发生联系，只要声明这些开支没有与候选人“串通”，其“独立”进行的支持或反对某候选人的活动的开支不受任何限制。但此种开支如在250美元以上则必须向联邦选举委员会提供报告。三是候选人利用自己的资金或其近亲属的资助竞选，数额不受限制，但如果他们承受了联邦的竞选津贴，每次选举中的这种数额就不能超过5万美元。[45]这样一来，虽然联邦竞选法仍然保留了控制和管理竞选资金的三项基本措施，但对个人捐款的方式却开了两个“口子”。一是让个人或政治委员会可以向州一级政党竞选委员会提供捐款，用于基层竞选活动，但不受联邦竞选法的限制，这种捐款并不指名捐给某个具体的候选人，被称为“软钱”。结果，筹款者和捐款人都有了空子可钻：由于州一级的政党活动不受联邦法律约束，任何捐款人可以向某一政党的州委员会提供任意数额的捐款，以用于该党的任何候选人在该州的任何竞选活动。而承受捐款的各州政党可以进行跨州捐助，例如科罗拉多州的党委员会可向其他州的党候选人提供资助。同时，两党的全国委员会还可以承受大量捐款，然后转给需要资金的州委员会，用于在这些州的竞选活动。这样一来，大公司、利益集团就成为两党筹集“软钱”的主要来源。1992年以前，党募集到的“软钱”数量要超过党的三倍，但是在1992－1994年间，由于克林顿做了总统，党筹集的27/29..“软钱”总数超过4,000万美元，\x7f超过了党在布什政府的头两年所筹集到的软钱。党得到软钱的来源比较广泛，时代－沃纳公司、迪斯尼公司都是大宗的捐款者，前者名列榜首，捐款达500万美元。于是，“\x7f由于掌握着那么多钱，……两党都显得富有生气。但是，它们也越来越成为富有的捐款者的松散联盟，或者传递‘软钱’和‘硬钱’的管道”。[46]另一个法律“漏洞”是在没有与候选人“串通”的情况下而“独立”进行竞选活动的开支，不受任何限制。这实际上给提供捐款的组织和个人留下了规避限制的余地，大量竞选资金只要在形式上没有与候选人的竞选活动发生联系，就可以由政治行动委员会用来单独地为候选人进行竞选活动。例如，1984年，全国保守派政治行动委员会和争取保守派多数基金会政治行动委员会分别投资1200万和200\x7f万美元“独立地”为里根开展竞选活动。近年来，政行会的“独立”活动在竞选中的作用日显重要，1996年，全国保守派政行会在临近投票日停止了许多“独立”活动，成为导致党总统候选人罗伯特·多尔最终失败的一个因素。[克林顿政府选举改革的失败]70年代的选举财政改革，20年来没有能够阻止竞选费用继续上升，除了建立联邦选举委员会这一条较少争议外，没有人对这些法律表示满意。因此，1993年初，克林顿总统上任伊始，便要求大幅度地修改联邦政府的竞选规则，他提出的建议包括：限制政治行动委员会的捐款数额，禁止“有影响的国会议员控制政行会的领导”，限制并管制“软钱”的数额，并对那些支持新的竞选开支限额的候选人提供政府补贴。[47]1993年的下半年，党控制的参众两院分别通过了改革议案，但对克林顿的提议打了折扣。虽然两院通过的议案都要求更为严格地控制“软钱”的使用，但由于党众议员更依赖政行会的捐款，众议院通过的议案中在要求提供联邦补贴的同时，对政行会的捐款未做任何限制；而参议院通过的议案虽然要求取消政行会并对竞选开支总额加以限制，却没有提供政府补贴的条款。两院中的党议员则均持反对态度，因为他们中许多人的竞选资金多来源于个人捐款。改革议案在参众两院拖了将近一年，已经被党的议员们搞得苍白无力，克林顿也一直因为他的医疗改革计划受挫而焦头烂额，没有做多少努力争取通过妥协议案，更糟糕的是：他自己就忙于筹措大量“软钱”来弥补党因1994年国会选举而造成的亏空。终于，在国会为竞选而休会的前一天，28/29..两院的党议员达成妥协，提出了一个由政府对竞选提供部分补贴、限制竞选开支以与减少政行会捐款数额的方案。然而，为时已晚。就在1994年例会即将完毕的几个小时里，参议院里的党人成功地使用冗长演说阻止了这个议案。随后，党在1994年的中期选举中失去众议院，这次改革终于夭折。这次改革的夭折说明，要在美国实现选举改革实在是太难了，难就难在“起草这些规则的大多数人都受益于现存的规则。……在现在的政治气候里，每个人都赞成竞选改革，但并非每个人真的想改革。”[48]1996年选举后，国会两院均被党控制，改革竞选财政管制的前景也就变得更为渺茫。29/29',)