我国PPP模式中的税收问题及建议

('龙源期刊网http://www.qikan.com.cn我国PPP模式中的税收问题及建议作者：文飘来源：《智富时代》2019年第02期【摘要】本文主要分析税收对PPP发展的重要性，再分析税收在PPP项目中的分配问题，最后针对我国PPP中的税收问题提出相应的政策建议。【关键词】PPP；税收；问题；建议党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快转变政府职能，减少政府对市场的行政干预。PPP是供给侧改革的重要内容之一，是提高公共产品的供给效率和增加社会福利的有效机制，而税收是推进供给侧改革的重要手段。本文主要分析税收对PPP发展的重要性，再分析税收在PPP项目中的分配问题，最后针对我国PPP中的税收问题提出相应的政策建议。一、税收支持PPP发展的必要性分析1.从供给经济学理论的角度来看，PPP发展离不开减税政策的支持[1]。供给经济学派主张减税、减少政府对市场的干预，引入市场竞争机制来推动公共基础设施建设，从而提高总体效率，减税是确保有效供给和实现经济增长的有效手段。因此，从供给经济学角度，PPP的发展需要税收政策（主要为减税）的支撑。2、从公共经济学理论来看，税收政策工具有助于有效解决公共产品供给不足的问题。PPP项目由于其公益性，大多具有公共产品或半公共产品的性质，难以通过市场机制实现有效供给。税收工具的普惠性和公平性适合市场竞争机制，能最大程度调动私人资本，有助于弥补PPP等公共产品供给不足的问题。3、从PPP项目及其机制的特殊性来看，先行的税法框架不适用于PPP项目。一是项目性质特殊。PPP项目具有公共产品的性质，具有很强的公益属性，原本出台的针对基础设施建设项目的税收支持也应同样适用于PPP项目；二是项目形式特殊。PPP项目在政府与PPP项目公司之间进行资产转移的过程当中由于没有发生所有权变更，容易产生重复征税的问题，增加PPP项目税务成本；三是政府补助征税问题。政府对项目公司的补助资金以及财政专项补贴资金，都面临交税的问题。这需要国家对相关政策予以修改完善，从而为PPP项目顺利实施营造好的条件。二、我国PPP项目全生命周期所涉及的税收PPP项目全生命周期包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等五个环节[2]。五个环节基本上都涉及到税收问题，项目执行和项目移交阶段税收问题最为集中，是本文的重点研究环节。1.项目识别、准备和采购阶段涉及的税收。龙源期刊网http://www.qikan.com.cn一是政府发起的PPP项目。对于此类PPP项目，政府职能部门或者事业单位具体负责项目识别、准备和采购等相关事项，与传统项目一样仅需缴纳增值税和印花税等零散税收，影响很小。二是社会资本发起的PPP项目。同其他政府采购项目类似，也只需要缴纳相关零散税收。2.项目执行阶段涉及的税收。一是项目前期涉及的税收。政府和社会资本在运行PPP项目之前需要签订协议，筹建PPP项目公司，在筹建过程中发生的人员工资、文书打印等费用需要缴纳的个人所得税和印花税等；二是项目建设期间的税收。PPP项目涉及基础设施的建设，在项目建设的过程中涉及的费用包括增值税、印花税、城镇土地使用税以及耕地使用税等；三是项目运营期间的税收。项目建成投入运营后，涉及的税收主要有企业所得税、房产税、城镇土地使用税等。3.项目移交、转让、出售阶段涉及的税收。项目建成后，社会资本方可以将项目转移给政府，这不涉及资产的转移，故不产生相应的税收费用，也可以不将项目转移给政府，由于所有权有政府方转移至社会资本方，涉及的税收项目包括印花税、土地增值税、营业税、企业所得税等。三、PPP项目落地中的税源分配问题1.PPP项目可否享受西部地区15%优惠税率《企业所得税法》规定：自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。PPP项目对于西部基础设施建设、缓解地方政府财政压力以及提高社会资本使用效率等方面都起着十分重要的作用，同时符合西部大开发15%的优惠税率条件，因此不能将PPP项目排除在享受15%企业所得是优惠税率之外。2.PPP项目能否在项目所在地全口径税款落地地方政府的PPP项目大多数要求全口径税款落地，这是由于PPP项目往往资金规模较大，税基大、税源充足，从地方政府的角度考虑，PPP项目在项目所在地全口径税款落地有助于补充地方财政收入。但税收不能由利益相关方的主观意志来决定，而是应当按照税法的相关规定来决定PPP项目具体能否再所在地全口径税款落地。我国税法规定，PPP项目中的项目公司是在项目当地注册的法人，则其增值税和企业所得税均应在项目当地缴纳。但往往中选资本注册地不在项目当地，仅在项目当地设置不具有法人资格的项目部，那么其企业所得税则应回到机构所在地缴纳。因此，对于中选资本而言，其建安服务所形成的增值税及企业所得税均不可能在项目当地全口径税款落地。3.PPP项目预征个人所得税是否合理？PPP项目存在个人跨地区提供劳务的情况，由此而产生了个人所得税税源分配的问题。有些地方规定，凡是PPP项目需要在当地按照收入总额预征1%的个人所得税，以保证地方的财政收入[3]。龙源期刊网http://www.qikan.com.cn但是，根据国家税务总局2015年的52号文，总承包企业、分承包企业派驻跨省异地工程项目的管理人员、技术人员和其他工作人员在异地工作期间的工资、薪金所得的个人所得税，由总承包企业、分承包企业依法代扣代缴并向工程作业所在地税务机关申报缴纳。跨省异地施工单位应就其所支付的工程作业人员工资、薪金所得，向工程作业所在地税务机关办理全员全额扣缴明细申报。凡实行全员全额扣缴明细申报的，工程作业所在地税务机关不得核定征收个人所得税。所以，项目当地的税务机关根据收入预征1%的个人所得税并不符合规定，更关键的是，有可能导致个人所得税的重复计税。4.PPP项目合同是否应缴纳印花税？印花税属于地方税，加上PPP项目金额巨大，由此而引发印花税税源分配的问题。PPP项目准备过程中，涉及社会资本与政府签订的框架协议、政府与社会资本共同出资成立项目公司、项目公司与相关部门签订PPP协议等一系列需要缴纳印花税的活动，这当中包括同一项目两次缴纳PPP合同印花税的情况。根据《中华人民共和国印花税暂行条例》，购销合同、加工承揽合同、建设工程勘察设计合同、建筑安装工程承包合同、财产租赁合同、货物运输合同、仓储保管合同、借款合同、财产保险合同、技术合同、产权转移书据、营业账簿、权利、许可证照需要缴纳印花税。印花税的暂行条例采用的是穷尽列举法，这意味着不属于以上类型的合同无需缴纳印花税。中选的社会资本需要根据经济合同类型来判断是否需要征税，若签订的PPP协议不具有施工总承包合同的性质却要重复缴纳印花税是不合理的。5.PPP项目进行税源的落地不应以违背税法为前提。PPP有助于引入社会资本，解决地方财政困境从而促进地方发展，是一种适应当前中国经济发展的模式。地方政府应该以长远发展的眼光看问题，而不是着眼于PPP项目给地方带来的税收，以违背税法的形式获得税源，导致破环地方营商环境。同时，税收制度在设计过程当中也应注意到PPP项目税源对于地方财政的重要性，不断完善地区PPP项目税收收入分配格局，进行科学税制改革。四、完善税收法规促进PPP发展的建议1.补充与完善税收法规政策。现行税收法规是针对传统企业和事业单位制定，不能完全适应PPP发展的需要，随着PPP的全面推广应用，需要对税收法规政策进行修订与完善，包括适当延长PPP项目公司税收优惠减免政策时间和幅度、解决双重征税和资产权属界定等问题。[4]2.制订PPP项目税务处理指南。由于PPP项目参与方众多、利益诉求不一，交易结构复杂、环节众多，投资规模巨大、回收周期长等，所以，PPP项目在其全生命周期内涉及的税务问题要比一般企业经营活动中遇到的税务问题复杂得多。为了便于社会资本或项目公司申报纳税，应分别就PPP项目涉及的企业所得税、增值税等主要税种编制税务处理指南[5]。龙源期刊网http://www.qikan.com.cn3.建立区别对待的税收优惠政策。PPP项目主要涉及的是公共产品的生产，因此往往由政府定价或政府指导定价，要使社会“”资本和项目公司实现盈亏平衡，政府可以通过实施财政补贴或者给予税收优惠。但实施税收优惠减免政策不是一揽子工程，而是需要通过对项目跟俊盈利性不同而进行的划分来决定优惠减免力度。按照盈利性由低到高的顺序，可将PPP项目分为非经营性项目、准经营性项目、经营性项目，依此顺序，相应项目获得的税收优惠程度应是逐步降低的。4.对PPP模式下的政府补助分类进行税务处理。由于PPP基本上涉及的是公共交通、公用设施、社会公共服务等领域的项目，在一定程度上，社会资本代行了政府的社会公共管理职责。所以，相比一般的法人企业，政府应向社会资本提供更多的补助或支持。这些补助或支持包括但不限于投资补助、贷款贴息、价格补贴，以及无偿划拨土地、让渡项目公司中政府股东全部或部分分红权等。对于社会资本获得的政府补助应分类进行税务处理，如投资补助可认定为不征税收入，价格补贴按免税收入处理等。【参考文献】[1]郭建华.我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究[J].财政研究，2016（03）：77-90.[2]王叡鹏.我国PPP模式发展税收支持存在问题及对策研究[J].现代商业，2018（10）：80-81.[3]李旭红.PPP项目落地中的四大税源分配问题[J].中国房地产，2017（17）：56-58.[4]叶大伟.PPP模式下的税务问题探讨[J].河北企业，2018（10）：59-61.[5]陈新平.PPP涉税问题研究[J].中国财政，2016（14）：38-40.',)