政府投资项目合同纠纷发生原因及处理模式研究

('政府投资项目合同纠纷发生原因及处理模式研究项目合同按其工作内容，可分为设计合同、监理合同、咨询合同、施工合同及材料设备采购合同等。施工合同是项目合同的重要组成部分，也是业主方合同管理的重点，因为施工合同具有金额高、实施周期长、不可预见因素多等特点，合同双方风险较大。尤其是政府投资项目具有生命周期长、参与单位众多，建设成果与人民生活息息相关等复杂特点，固政府投资项目合同纠纷事件也就日益增多。若一旦纠纷发生，且处理不当，往往造成资源浪费、费用增加、工期延长等，给国家和社会造成重大损失。如何避免合同纠纷的发生，当纠纷将要发生或处理过程中如何进行有效控制，使损失控制到最小程度，扩大项目建设效益，是我们当前乃至相当长一段时间需要认真研究的问题。本文正从上述出发点，以对政府投资项目合同纠纷发生原因及处理方式为突破口，进行分析。政府投资项目常见合同纠纷目前我国工程较常发生的纠纷，主要是以业主与施工承商间的施工合同的纠纷最为常见，与施工单位之间的纠纷包括合同文件的纠纷、工程计价的纠纷、工期纠纷、合同变更的纠纷、工程质量的纠纷、工程验收的纠纷等。各种纠纷的发生原因复杂，相互交叉、相互影响，现将常见的纠纷关键因素罗列出来，如图1最右框中所示。合同文件的纠纷主要原因是合同未能够严格执行、工程合同规定不公平及不明确等；工程计价的纠纷主要有合同外追加工作时，其追加价款的规定不明确、工程质量缺陷的扣款办法不明确等；工期纠纷主要有工期顺延的理由和条件未明确等；合同变更的纠纷主要有设计错误造成的问题权责不明、设计变更频繁等；工程质量的纠纷包括同等品的认定标准不一致、工程质量合格与否的判定基准不明等；工程验收的纠纷主要是分段分部分验收不认可、验收瑕疵的改正问题等。在工程管理方面，相对于工程质量、工期等纠纷而言，最常见又最难解决的又是计价纠纷。因为很多问题，归根结底还是要落实到工程计价上来，只要计价公平合理，双方都能够接受，纠纷自然迎刃而解。实践中，许多计价纠纷常常旷日持久，久拖不决，结果是双方均受到较大的伤害。合同文件的纠纷也是较为常见。因政府投资项目自全过程各阶段、各环节都须配合适当，才能使工程顺利进行，而在合同本身的问题，最易导致日后履约纠纷的发生，其主要原因是在于工程合同规定不公平及不明确、实际工程量与图纸和工程量清单工程量不符等。在工程计价纠纷中，合同外的工作，其追加款的规定不明确，将导致在计价的金额上发生纠纷，因此纠纷事项，大多以外在因素发生居多，然而，在当初所签订的合同上并没有明列该事项及其计算方式。在工程工期纠纷中，工期顺延的理由和条件未明确是在工期的纠纷最主要的因素。因政府投资项目投资额较大，若承包商最后找不到有效理由来顺延工期，而面临逾期罚款的压力。另外，因工期不能满足建设单位的要求，势必影响后续项目的获取和经营，承包商会认为工期延误，虽是事实，但并非完全出自乙方因素所造成，甲方因行政程序冗长，效能不彰的影响，可能把所有的责任丢给乙方承担，于是双方关系弄僵，纠纷不断。在合同变更纠纷方面，因牵涉合同变更的原因种类繁多，我们认为工程的规划设计疏失造成的问题权责不明引起的纠纷较多。政府投资项目发生变更时，一般先理清相关责任，且处于工期和造价的考虑，业主对于变更设计的办理过程和手续繁琐，而施工时也通常只下达口头指令，对于价款问题确只字不提，事后不认帐的事情时有发生，直接影响工程进度，给施工方进驻的设备和人员造成相当程度的影响。工程质量的纠纷中，同等品的认定标准不一致是比较突出的问题,此类问题在政府投资项目纠纷属具有专业技术的纷争，如何衡量投标价格当中的材料与实际使用材料之间的差距，在材质上如何认定等，没有相应的评判标准。在验收纠纷中,未验收先行使用问题是最主要的的因素。因为公共项目启用的计划提前，先行使用而造成的赶工费增加，质量缺陷的处理等，在处理这些问题上，施工方往往处在被动的地位。图1建设项目常见纠纷及关键因素政府投资项目合同纠纷发生原因的探讨我国政府投资项目所以一再发生纠纷，其原因较为复杂，并非单一或偶然的因素所致，为有效防止政府投资项目纠纷的发生，对于这些造成工程纠纷的原因，需要有所了解，以下兹列举造成工程纠纷的原因：（一）建设法规的不健全我国目前规范建设领域的法律主要有建筑法、合同法、招标投标法等，行政规章有建设工程质量管理条例、建设工程安全生产条例等，还有部门规章和地方性办法。规范质量、安全和建设管理程序的法律较为完善，但对于投资控制方面较为欠缺，对如何约束政府投资项目建设参与方如建设业主、设计人、咨询公司等的执业行为等缺乏相关的制度安排，在工程保险体系不完善的情况下，建设管理者和中介机构的执业风险没有进行合理的分担。比如决策不当、组织不当、立场不公正等没有相应的约束机制，虽然国家也有审计法、重大项目稽查办法等但综合考量和约束力较低，且大部分只停留在行政问责层面，没有建立相应的责任追究机制和解决问题的长效机制。一旦出现问题往往通过行政裁定或审批方式，施工方与建设方不能站在平等的建设主体地位上，合同双方法律地位甚不平等。(二)规划设计的错误一般而言，工程纠纷常常发生于工程履约施工的期间内，但事实上，也有许多纠纷是因为工程的规划设计原因造成的，例如，因规划、设计的错误，设计和施工图审查时未发现，到实际施工时才发现，因而办理变更设计，并衍生变更设计的纠纷。(三)工程接口太多，且管理不善我国的工程市场环境特殊，因此政府投资项目发包时，在标段的划分上每每过多以及过细，致相关联的各标段工程接口甚多，对于各标段工程的界面关系，虽有部份业主的工程合同内已明确约定，例如总承包单位负责整体协调配合，收取分包商或关联承包商一定的配合费等形式，但实际上因关联承包商的因素或因工程接口所引起的纠纷，仍层出不穷。(四)工程合同规定不公平及不明确工程合同发生纠纷，其中最重要的原因是工程合同规定不公平或不够明确所致，此等因合同不公平或规定不尽明确、周延所发生的纠纷，往往涉及合同的解释，而合同的解释又常常出现业主与承包商各说各话的情形，因此，如何探求订约当时双方当事人的真意，并找出原设计或订约的精神或理念，应是解决此类纠纷首先应注意的问题。(五)相关当事人执行合同态度的偏差在我国现有特殊建设工程的大环境下，政府一方面虽强调工程的如期如质完工，但另一方面基于工程审计和稽察的要求下，对于合同的执行，却又须在合法的情况下完成。因此，在业主作为政府机关的情形，相关承办人对于合同的解释以及合同的执行上，为免触法，可能较为被动、消极，甚至可能较为保守，因此，可能原不致构成纠纷者，然因公务员碍于政府的监管，反而形成纠纷。另外也有少数承包商希望通过变更等途径，以争取原低标抢标所失去的利润或所造成的损失。对于如此的执行合同心态，如业主与承包商均不能有所规范，可以肯定的是我国的工程纠纷将很难得到控制。政府投资项目履约纠纷处理模式传统政府采购及政府投资项目合同纠纷发生时，其解决方式通常是双方当事人先行协商，若无法达成一致意见则由上级主管部门调解或政府裁定，由于法院诉讼和仲裁不但费时费力，且容易得罪人，所以政府投资项目一般很少采取诉讼或者仲裁途径，而我国工程纠纷民间仲裁制度尚未建立，各地区的仲裁委员会也逐渐成为政府工程履约纠纷的一种重要的解决方式。主要模式及利弊如下：(一)协商协商是现行政府采购及政府投资项目合同纠纷处理方式中，最常见、最普遍的双方解决纠纷的方式，其理由主要是双方当事人均希望在纠纷在调解、仲裁或诉讼前，双方能本着善意事先协商，寻求共识以求和解而约定互相适当让步，以终止争执或防止争执发生。故协商的基础在于双方互相让步，且意思表示相对一致，协议成立，这一方式通常为双方当事人最先实行或容易接受的处理方式，现行实务上，当政府投资项目合同发生纠纷时，均会先行公文来往或召开“工程协调会”的方式，让双方经由各自准备完整文件充份证据进行协商，并期双方适度让步、缩小歧见，进而达成共识，化解纠纷，以最小成本达到最大效果，并使工程得以顺利进行。若双方协商后，以会议纪要或协议表明合意事项成立生效。(二)调解调解是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷的活动。与双方自行协商而无第三者参与有所不同，一般调解有诉讼内及诉讼外调解两种，诉讼内调解包括法院调解和仲裁调解两种方式，是当事人用于协商解决纠纷、结束诉讼、维护自己的合法权益，审结民事案件、经济纠纷案件的制度。诉讼中的调解是人民法院和当事人进行的诉讼行为，其调解协议经法院确认，即具有法律上的效力。《中华人民共和国民事诉讼法》规定，人民法院审理民事案件，应遵循查明事实，分清是非、自愿与合法的原则，调解不成，应及时判决。诉讼外调解包括人民调解或民间调解，目前我国的实际，对于建设工程合同纠纷尚没有这方面的制度安排和做法，但在国外工程中较为常见。(三)仲裁仲裁是双方当事人的仲裁合意为基础，即指当事人于工程合同中订有仲裁条款，或于工程纠纷发生后签订仲裁合同，指明双方当事人合意再合同所定的法律关系下，就所产生纠纷，不经国家法院的管辖，而依据仲裁程序，由双方当事人共选任一仲裁人，依照双方当事人所约定或法律所规定，经一定程序过程后，做成仲裁判断。仲裁乃具有基于当事人书面的合意、当事人放弃由法院裁判的权利、仲裁人的判断具有既判力及确定力等三项本质。工程仲裁有其优点，但不容否认的，现行工程仲裁在施行上，仍存有不少问题。仲裁制度的优点是经济、有效、公允、迅速。工程仲裁的缺点也不容忽视，比如仲裁人未必是工程专家难免以”情、理、法”来判定纠纷问题，可能扭曲合同原有的效力，也破坏了法律的稳定性及可预期性，其结果不必然公平。由于仲裁是“一审终结”，无上诉的机会，难免让当事人不放心。(四)诉讼诉讼是指当事人双方向法院提出请求主张自己法律权利，由国家司法程序管辖，判决一经确定，即发生既判力及执行力，以解决彼此间纠纷。这种方式是由国家公权力介入，以判决方式处理。法院是最传统，也是最有效的纠纷解决方式，但诉讼用于解决工程纠纷，缺点也不容忽视，主要是处理时间长、法律程序多、执行难、双方的关系将很难修复。四、履约纠纷处理方式比较针对依处理时间、处理成本、处理程序、约束力作比较，处理时间、处理成本处理程序以协商最好，依次为调解、仲裁及诉讼。约束力则以诉讼最有效；仲裁判断与法院间的判决有同一效力，但须申请法院执行裁定后，方能够强制执行；调解与确定判决同一效力，协商则具有较低的法律约束力。建议(一)订定公平合理且详细的合同合同纠纷的发生主要是合同不公平、条款不明确及规定不完整所引起，常见的类型以合同解释及价款计算纠纷最多，尤其大型政府投资项目施工过程中，难免遭遇很多履约纠纷事件，政府单位与承包商间，一般都有诚意解决双方纠纷，但碍于合同的不明确及公务员保守心态，致业主与承包商无法实时解决纷争，不得不向上级机关或地方人民政府反映，甚至诉诸法律，耗费人力物力，因此订定公平合理的合同相当重要。（二）签订闭口合同在招标时，对于图纸比较详细，施工技术要求不高的工程，应当采取闭口合同的形式，对明确的工程量及单价进行包干。而对于变更增加工程，应事先确定其价款的结算方法和材料价格的确定方法，使追加工程款的结算有依可询。另外可在其他项目清单中招标人部分多列明可能要发生的开口事项，以免结算时产生争议。(三)工期顺延的要因需量化并控制进度对工期所造成的影响与损失，如果能够提出有力的经验数据或可靠的估计数值出来，加以量化，并进行成效比对，在施工过程中能够合理的应用，对于工程效益来说，意义重大。(四)降低因设计变更疏失造成合同变更的发生降低因设计疏失的变更设计的发生，可采取的方式包括：更新或增加标准设计和复用设计；加强施工前的设计交底和施工图审查，施工图审查要涉及到结构安全性、结构功能和使用实际进行审查，减少变更，避免“三边”工程。注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。',)