探究事业单位在编职工聘用合同的法律属性

('论事业单位在编职工聘用合同的法律性质李来原【摘要】事业单位推行聘用制改革以来，聘用合同的法律性质一直争论较大、无法达成共识，对聘用合同签订主体法律地位的认识模糊是造成这种现象的一个重要原因。通过对我国人事关系变革的历史梳理以及现行聘用合同立法及政策的分析，明确事业单位为政府授权的公益服务法人，事业单位在编职工为政府及事业单位的双重雇员，二者之间是一种兼具“行政性”和“从属性”特殊人事关系。基于这种认识，通过对合同主体的剖析及现行法律法规的分析，明确聘用合同的法律性质为复合合同。%Sincetheemploymentreformofpublicinstitutions,thelegalnatureofemploymentcontracthasbeenlargelydebatedwithoutaconsensus.Fuzzyrecognitiontotheemploymentcontractmainbodylegalstatusisanim-portantreasonforthisphenomenon.BycombingthehistoryofchangesinChinaˊspersonnelrelationshipandthea-nalysisofthecurrentemploymentcontractlegislationandpolicy,wedeterminethelegalnatureoftheinstitutionforthepublicserviceasalegalpersonalityauthorizedbythegovernment,thelegalnatureofthepermanentstafftodoubleemployeesofthegovernmentandinstitutions,therelationshipbetweenthetwoisakindof"administrative"and"property"specialhumanrelations.Basedonthisunderstanding,theanalysisoftheemploymentcontractsub-jectandofcurrentlawsandregulations,weconcludethatemploymentcontractisacompoundcontractinnature.【期刊名称】《绵阳师范学院学报》【年(卷),期】2016(000)012【总页数】6页(P61-66)【关键词】聘用合同;法律性质;双重雇员;复合合同【作者】李来原【作者单位】合肥职业技术学院基础部，安徽巢湖238000【正文语种】中文【中图分类】D922.52当前，以聘用制为核心的事业单位①改革不断推进，以聘用合同的形式规范事业单位与其工作人员的权利义务关系成为现实选择的背景下，对包括在编人员在内的事业单位工作人员进行合同制管理已经是大势所趋。为了维护几千万在编职工的合法利益、保证事业单位聘用制改革的顺利推进，有必要对聘用合同的基本问题进行全面研究。其中，在编职工聘用合同法律性质的界定直接影响到具体法律法规的制定及对相关制度的评价。因此对在编职工聘用合同的法律性质，进行深入研究具有重要的理论意义和实践意义。对于聘用合同法律性质问题，学术界没有形成共识，争议较大。总体而言，主要有以下几种代表性的观点：1.聘用合同属于行政合同。基于事业单位的公益属性，许多学者注意到了聘用合同不同于民事合同、劳动合同的一面，强调其特殊性，认为聘用合同属于行政合同的范畴。如赵宏杰、严妍认为：“聘任合同应为行政合同,而非劳动合同。”[1]具体到聘用合同中的教师聘用合同，有学者认为：“教师聘任制合同是行政合同，应受行政法调整。”[2]2.聘用合同属于劳动合同。在《劳动合同法》第96条将事业单位聘用合同第一次纳入调整范围以后，视聘用合同为劳动合同或特殊的劳动合同的观点日益流行开来。龙玉其：“聘用合同是一种特殊的劳动合同。”[3]在《事业单位人事管理条例》(下文简称《条例》)颁布以后，更是有学者提出了聘用合同与劳动合同并轨的观点[4]。3.聘用合同属于一般的民事合同。这派学者从聘用合同签订主体的特殊性出发，即包括学校在内的事业单位不是《劳动法》意义上的用工主体,认为聘用合同不属于劳动合同，不适用于《劳动法》等相关劳动法律法规的调整。需要说明的是，当前持有这种观点的学者较少[5]。4.聘用合同是一种特殊性质的合同或称混合合同。基于聘用合同特殊性的认识，近年来，部分学者提出了所谓的聘用合同“混合合同说”。持有此观点的学者较多，在教师聘用合同领域支持者甚众。根据“混合类型”的不同，这派学者又分为两大派:一派学者认为聘用合同是兼具民事合同与行政合同性质的特殊合同，如杨挺认为，“教师聘任合同同时兼具普通民事合同和行政合同的某些特征……它是集上述三种合同的部分特征于一身的混合合同”[6]。另一派学者认为教师聘任合同是兼具行政合同与劳动合同性质的特殊合同[5]。上述几种观点都揭示了聘用合同的某些具体特征，但是由于缺少对聘用合同签订者和事业单位及其工作人员的实际定位分析，导致对聘用合同性质定性出现偏差。例如“行政合同说”就没有注意到事业单位并非行政机关的现实，而“劳动合同说”则没有意识到“事业编制”造成的事业单位在编职工与普通劳动者实际差异。笔者认为聘用合同是事业单位与在编职工权利义务的固化，实质上是对双方地位及关系的法律确认。因此，对事业单位与其职工实际法律地位及两者法律关系的梳理是明确聘用合同法律性质的前提。事业单位与其职工的实际法律地位及法律关系是一个复杂的话题，涉及到管理体制、宏观设计、政府职能转变等多方面因素，可以说是一个历史性的问题。当前事业单位聘用制改革之所以难度如此之大，很大程度上是由于历史原因造成的。因此，我们对事业单位与其在编职工法律地位及法律关系的分析必须建立在这种历史考察基础之上。(一)人事关系的历史转变改革开放前，在高度集中的计划经济体制背景下，与之相适应的建立起了一套“大一统”的“干部-工人”人事管理模式。即将机关企事业单位的从业人员划分为干部和工人，再根据二者身份的不同，设置不同的管理办法。但是由于干部和工人都在国字号的单位就职，实际上管理模式上都是一种编制计划管理。加之后来文革的破坏，导致改革开放前的人事关系呈现出概念模糊、管理权限过于集中、管理制度不健全等缺陷[7]。对传统的人事管理制度的变革是在进行改革开放以后。随着改革的推进，社会主义市场经济的建立和完善，客观上要求对传统的人事制度进行变革，以适应市场经济发展的要求。在这样的大背景之下，国家启动了人事制度改革,改革的规划是将国家干部分为机关、事业、企业三大类，再进行分类管理体制[8]。在这样的改革思路下，考虑到改革的难易程度，实际的改革则是按照国企——机关、事业单位的路线有条不紊的推进。上世纪90年代，首先启动了国企的人事改革，通过《全民所有制企业聘用制干部管理暂行规定》《劳动法》等相关法律法规实现了对国企员工的合同化管理，实现了从身份管理到合同管理的华丽转变。其次，1993年国务院出台了《国家公务员暂行条例》，启动了公务员人事制度的改革，2005年《中华人民共和国公务员法》颁布实施，标志着公务员人事制度改革告一段落。事业单位人事制度的改革则是到了本世纪初才开始启动，随着《深化干部人事制度改革纲要》(2000年中共中央办公厅印发)、《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(2000中组部、人事部下发)、《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》(2002年国务院办公厅转发人事部)等文件的出台,我国事业单位人事制度的改革大幕正式落下。并且上述文件已经明确事业单位的人事管理将放弃传统的计划编制模式、全面推行聘用制。2007年颁布的《劳动合同法》第二条、第九十六条首次将事业单位的用人制度纳入调整范围，基本确立了聘用合同的法律调整格局，2014年颁布实施的《事业单位人事管理条例》对聘用合同进行了完善，至此聘用合同法律制度基本构建完成。通过上述梳理，我们不难发现，经过不断的改革，我国已实现对公务员、事业单位工作人员、企业员工进行了重新定位、实行了分类管理。对事业单位工作人员正在实施以聘用合同为核心的聘用制管理，努力实现从原本的“身份(编制)”管理转变到“岗位”管理。但是基于历史原因及现实稳定的需要，我国在推行事业单位聘用制改革过程中，采取了“老人老办法、新人新办法”的具体措施[9]。即改革以前已经取得事业编制的在编职工将继续保留编制，自然减员，逐步收回事业编制；改革后入职的工作人员将不再拥有事业编制，最终彻底取消事业编制。这就造成实践中的聘用合同将分为两大类，即在编职工的聘用合同与编外人员的聘用合同。当前学界对于聘用合同的定性之所以出现偏差，一个重要原因就在于没有尊重客观实际，将这两大类极为相似的聘用合同分开讨论。(二)事业单位与其在编职工法律关系的定位1.事业单位的法律定位第一，事业单位不能简单地归类为《劳动法》意义上的用人单位。作为公益导向的事业单位，不管是学校、医院还是科研院所，都与《劳动法》意义上的用人单位存在很大的差别。这种差别主要表现在以下几个方面：首先，目标定位不同。普通的用人单位以追求经济利益为主要目标，通过不同的经营手段达成，而事业单位则不以追求经济利益为目标，以满足公共需求为导向。其次，独立性不同。普通的用人单位都是自主决策、自负盈亏，因此是真正意义上独立的社会主体。事业单位虽然形式上属于独立法人，但是从成立到经费、人员增减等各个方面无不受到政府的直接管理，因此实质上独立性较低。再次，法律规制不同。普通的用人单位一般受到《公司法》等组织法以及各类行业类法律法规的调整。事业单位则更多地受到《事业单位等级管理条例》《事业单位人事管理条例》《高等教育法》等专项法律法规的调整，并受到政府政策的强烈影响。最后，内部管理机构设置不同。普通的用人单位一般按照《公司法》等组织法的规定，内部划分为权力机构、执行机构、监督机构。事业单位内部则一般实行以党委领导下的院长(校长)负责制，再根据需要设置二级或更多层级的管理机构。第二，事业单位不属于行政机关。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法通则》《事业单位登记管理暂行条例》等法律法规的规定，我国的事业单位是指以服务社会公益为目的，由国家设立，从事教、科、文、卫等活动的社会服务组织，是与行政机关法人并列的独立类型的法人。虽然根据法律的授权，在某些特殊情况下，事业单位也可以实施特定的行政行为，如高校开除学生、不颁发学位证，但是总体而言，事业单位在性质上不属于行政机关。第三，事业单位实质上是受政府授权从事公益服务的组织。《事业单位登记管理暂行条例》第2条已经将事业单位明确定位为从事科教文卫等公益活动的“社会服务组织”，履行公共服务职能，这实际上是对事业单位的法律地位定位和业务授权。这种授权使得政府与事业单位之间形成了一种委托与受托的关系。即政府根据需要设立特定事业单位，并负责其正常开展业务所必需的经费及人员配备，再由设立的事业单位完成特定的公益服务，政府进行监管，从而满足国民诸如教育、医疗等公益需求。2.事业单位在编职工的法律定位第一，根据《中华人民共和国公务员法》第二条的规定，我国的公务员是仅指依法履行公职、纳入国家行政编制、工资福利由国家财政负担的工作人员。事业单位职工是纳入事业编制的工作人员，因此当前不属于公务员的范畴，这在学界和实务界应无争议。第二，事业单位在编职工与普通劳动者差别较大，不可简单归为一类。首先，工作的单位不同。事业单位在编职工就职于从事公益服务的组织，不以盈利为目标。普通劳动者大多就职于公司企业组织，以追求经济效益为目标。其次，工作的稳定性不同。事业单位在编职工拥有事业编制，稳定性较高，流动性较低，而普通劳动者一般而言流动性较大、稳定性较低。再次，入职要求不同。根据《事业单位人事管理条例》第八、九条的规定，事业单位工作人员的入职主要有：政策性安置、上级任命、公开招聘等几种主要途径。而公开招聘则有制定公开招聘方案，公布招聘信息，资格审查，考试、考查，体检，公示拟聘人员名单、订立聘用合同七个程序。可见，事业单位工作人员的入职门槛较高、程序较为规范。而除去极个别职业，普通劳动者的入职程序及资历要求都较为简单。最后，工资福利不同。根据《事业单位人事管理条例》第三十二、三十三、三十四条的规定，事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴，享受国家规定的福利待遇。并且，国家建立与社会发展水平相协调的正常工资增长机制。普通劳动者的工资福利的构成以及发放形式则简单的多，由用人单位直接按照劳动合同的约定发放。第三，政府与事业单位的双重雇员：事业单位在编职工的实际法律地位。上世纪80年代以来，西方社会在面临新型技术不断涌现、社会需求日益多元化、政府运转效率低下的大背景之下，开始启动了公共行政改革，政府雇员制作为一种应对挑战、转变政府角色的方案被提出，并且得到运用。政府雇员(GovernmentEmployee)这个概念最初来源于美国，在美国公务员称为“政府雇员”，是指一切被政府雇用，不与总统共进退、无过失就可以长期任职的人[10]3。当前，政府雇员制已经成为欧美一些国家公务员管理体系的重要组成部分[11]。笔者认为，事业单位在编职工的法律地位近似于西方的“政府雇员”。首先，在我国，事业单位在编职工由政府按照编制计划进行管理、工资福利也是由政府承担发放、任职长久、承担具体公共服务工作，这和美国的“政府雇员”在概念上非常接近。其次，虽然，我国当前正在推进事业单位制度改革，推进人事管理的从“身份管理”相“合同管理”转变，但是根据最新的事业单位改革政策，我国的事业单位人事制度改革采取的是“老人老办法、新人新办法”措施。可预见的改革背景下，事业单位在编职工的这种法律地位没有实质改变。所以，笔者认为将事业单位在编职工的法律地位定位于政府雇员较为恰当。同时，从形式上考查，在编职工与事业单位又签订了聘用合同，因此这类人群又属于事业单位的雇员。换言之，在编职工形式上是事业单位的雇员，实质上是政府的雇员。事业单位在编职工是政府及事业单位的“双重雇员”。实践中，这种“双重雇员”身份统一于事业单位的公益服务中。即在编职工是政府根据事业单位的实际需要招收，再被安排到具体的事业单位从事公益服务。而根据实际情况，当在编人员所在事业单位出现合并、转停、分流等变化时，会被政府安排到调整后的或其他相似的事业单位继续从事公益服务。这种双重雇员的身份客观上对事业单位与其在编职工的法律关系造成了深刻影响。3.事业单位与其在编职工之间的法律关系由于事业单位在编职工是政府及事业单位的双重雇员，受到二者的双重管理，决定了双方的法律关系绝非简单地行政隶属关系，也不是劳动关系，而是一种特殊的人事关系。第一，二者之间不是行政隶属关系。由于事业单位不属于行政机关，而事业单位职工也不属于公务员，因此二者关系不同于行政机关与其公务员的行政隶属关系。第二，二者之间也不是劳动关系。首先，应当承认，事业单位与其在编职工之间的法律关系具备劳动关系的一些特征。在日常管理中，表现的尤为明显。事业单位工作人员在日常工作中，需要遵守事业单位内部的具体制度、接受事业单位的合理工作安排，从而更好地完成政府委托的公益服务。在这个环节上，客观地说事业单位与其工作人员之间具有了一定的从属性特征，而从属性是劳动关系的核心特征[12]。其次，事业单位与其工作人员之间的法律关系与劳动关系差别较大。根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发〔2005〕12号)的规定，在实践中认定劳动关系至少具备三大要素，即主体适格、从属性、工作内容要素。事业单位与其工作人员的法律关系虽然在外在形式上具备了部分从属性的特征，但是这种从属性由于受到政府相关部门的干涉，因而表现的没有劳动关系中那样明显。例如，政府相关部门组织的事业单位在编职工经常性地去基层、企业挂职锻炼的行为，就打破了事业单位原先的计划安排，可见，这种从属性往往受到行政权力的限制和干预。同时，事业单位在编职工的工作虽然属于事业单位业务的组成部分，但主要表现为科教文卫等公益服务行为，与普通劳动者的工作差别较大。而如前所述，事业单位及其工作人员也不是严格的《劳动法》意义上的用人单位和劳动者。因此，笔者认为，二者关系与劳动关系有相似之处，但不能简单地归为劳动关系。综上所述，笔者认为事业单位与在编职工的法律关系实际是一种特殊的人事关系。特殊性主要表现在两个方面：首先，行政性。这里的行政性是指二者关系受到行政力量的强力干预，很多环节无法自主决定。例如事业单位工作人员的入职环节，不管是政府的直接安置还是招考，无不是由当地政府主导，事业单位的自主性并不大。其次，从属性。在日常的工作中，毫无疑问事业单位工作人员要服从所在单位的工作安排及日常管理，二者地位不对等，一定程度上前者对体现了对后者的从属性。在明确了事业单位与其职工的法律地位和法律关系之后，笔者认为聘用合同的法律性质既不是行政合同，也不是劳动合同，而是兼具二者特征的复合合同，主要表现在以下几个方面：第一，契约性。根据《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》第一条规定②，不仅明确了事业单位人事制度改革的方向及目标，也在价值层面上基本确立了聘用合同的契约属性。即通过平等协商的方式签订聘用合同以明确当事人的权利义务。明确聘用合同的契约属性的法律意义在于，即使当事人之间实质地位不平等，但是聘用合同的签订、履行、终止仍然由当事人自主决定而非由单方决定。如根据《条例》第八条及第九条的规定，事业单位新进员工基本采取公开招聘的形式，而公开招聘的最后一个环节即为签订聘用合同。可见，聘用合同的签订体现了双方的意思自治，契约属性不容置疑。但是，需要指出的是，聘用合同具有契约属性，并非意味着其属于民事合同。聘用合同与民事合同存在很大差异，不能归为一类，两者具有以下几点区别：其一，合同适用范围不同。民事合同适用于市民社会的具体生产活动，如买卖、租赁、借贷等；而聘用合同则适用于事业单位的人事关系。其二，合同当事人的地位不同。民事合同当事人地位平等，从而强调意思自治；而聘用合同当事人之间实质地位不平等，具有一定的从属性。其三，适用的法律规范不同。民事合同适用《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国民法通则》等法律法规；而聘用合同则适用《人事管理条例》《劳动合同法》等法律法规。同时，也不能因为聘用合同具有契约性，并且具备一定的从属性特征，就将两者简单地化为一类，从而提出两者“并轨”[4]的简单解决方法。聘用合同与劳动合同存在以下几点差别：其一，签订主体不同。劳动合同的签订主体一般为企业组织与普通劳动者；而聘用合同的签订主体为事业单位和在编职工。企业组织与事业单位在组织性质、资金来源、价值追求、内部结构等各个方面都存在巨大差异；而在编职工与普通劳动者则在入职途径、工资福利来源、专业性要求等诸多方面存在差别。其二，单位一方的权利界限不同。劳动合同中的用人单位必须严格遵守约定，不得超出合同限制行使权利；而在聘用合同中，“国家有权要求事业单位工作人员必须履行一定的公益性责任和义务”[13]。事业单位在某些特殊情况下，可能会基于公益服务的考量，超出约定范围地行使权利。如在极端情况下，公立医院要求医护人员取消假期。其三，适用的法律规范不同。劳动合同适用《劳动法》《劳动合同法》《实施条例》等法律法规，而聘用合同则主要适用《人事管理条例》的规定，当该《条例》没有规定时，适用《劳动合同法》的规定。第二，行政性。聘用合同的行政性是指聘用合同具有行政合同的部分特征。有学者认为，行政合同与普通的民事合同的区别主要在于两点：公权力因素、公益因素[14]。聘用合同的实际签订过程体现了公权力的干预，如政府的编制管理控制总数、政府的统一招考、政府的直接安置特殊人员等。聘用合同的主要条款也体现了公权力的干预，如聘用合同的主要条款的种类与具体内容都是由政府人事部门进行宏观控制。聘用合同的公益性则更为明显，可以说整个聘用合同就是围绕如何更好地完成公益服务而设计的。在聘用合同的履行过程中，也可以因为公益而对合同进行单方面的修改，如一些地方政府为了教育公平就鼓励甚至强迫部分教师进行“支教”，这种做法就是聘用合同一方基于公益考虑单方修改了工作地点，变更了聘用合同。所以，笔者认为聘用合同虽然不能直接认定为行政合同，但是确实具备了一些行政合同的特点。但是，聘用合同具有行政性的属性，不能简单地将其归为行政合同。根据《事业单位等级管理条例》的规定，事业单位不属于行政机关，不享有行政权力。因此，将其归为行政合同缺乏法律依据。第三，聘用合同的复合型与现行立法并不矛盾。笔者认为，聘用合同的性质与立法模式是两个概念。聘用合同借鉴劳动合同的相关成熟规定来补充自身立法缺陷属于立法技术或立法模式的问题，不能得出聘用合同属于劳动合同的结论。由于我国事业单位聘用制改革起步较晚，立法经验不足，同时劳动合同立法已经较为成熟，而聘用合同本身也具有一些劳动合同的特征和属性。因此，我国当前的聘用合同采取了“共性直接适用+特殊单独立法”的立法模式。即聘用合同与与劳动合同的一些共性问题，直接适用《劳动合同法》的相关规定，而体现聘用合同特殊性的内容，则单独立法。如在单位的解除权、无固定期限劳动合同的签订、工作人员的辞职权等方面，《事业单位人事管理条例》的规定与《劳动合同法》就有很大不同。犹如《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“……，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”我们不能仅仅因为行政诉讼借鉴民事诉讼的一些规定，就得出行政诉讼属于民事诉讼的结论。笔者认为，在条件成熟的情况下，不排除立法机关改变立法模式，制定单独的聘用合同法律法规的可能。聘用合同既不属于劳动合同，也不属于行政合同，更不属于民事合同，而是一种复合合同，兼具劳动合同和行政合同的部分特征。这种复合性的特点使得聘用合同在合同期限、签订、解除等诸多方面呈现出别具一格的制度规定。而《事业单位人事管理条例》关于聘用合同的规定过少，必然引发实践中的困惑与冲突。笔者建议相关部门尽快出台相关法规或解释就聘用合同的核心内容进行细化，为事业单位聘用制改革的顺利推进提供助力。注释：①《事业单位登记管理暂行条例》第八条将现有事业单位划分为按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。本文讨论的事业单位是指从事公益事业型事业单位；事业单位在编工作人员简称为“在编职工”。②《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》第一条：“……，通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变……”。【相关文献】[1]赵杰宏，严妍.教师聘任合同之法律性质[J]．国家教育行政学院学报，2006(4)：77.[2]刘璞．实践视域下公立高校教师聘任制合同的法律性质[J]．宁夏社会科学，2007(2)：29.[3]龙玉其.事业单位聘用合同的法律性质探究：兼论聘用合同与劳动合同的异同[J]．行政与法，2014(2)：73.[4]陈敏.论人事聘用合同与劳动合同的并轨：兼谈《事业单位人事管理条例》的弊端[J]．政治与法律，2015(2)：124-125.[5]林雪卿.论教师聘任合同的法律性质[J]．内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2008(9)：144.[6]杨挺.论公立学校教师聘任合同的法律性质[J]．中国教育学刊,2007(4):4.[7]梁莉娟.简论我国人事管理制度的改革[J]．成都行政学院学报，1999(6)：10.[8]卢修敏.人事关系的法律界定[J]．政法学刊，2009(10)：56.[9]赵振宇.事业单位人事制度改革“老人老办法”解读[J]．人力资源管理，2010(8)：86.[10]刘俊生.公共人事管理比较分析[M].北京：人民出版社，2001.[11]李汉卿，李呈阳.政府雇员制与公务员聘任制之比较[J]．湖北社会科学，2006(6)：17.[12]冯彦君，张颖慧.“劳动关系”判定标准的反思与重构[J]．当代法学，2011(6)：94.[13]刘霞.关于聘用合同与劳动合同区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