事业单位聘用合同的法律规制研究

('龙源期刊网http://www.qikan.com.cn事业单位聘用合同的法律规制研究作者：何文杰来源：《法制博览》2012年第08期【摘要】本文将事业单位聘用合同界定为占用国家编制、由公共财政拨付工资，接受国家或其受托人管理的事业单位工作人员与事业单位之间确定其劳动权利与义务的协议。聘用合同属于一种特殊的劳动合同，受通过履行聘用合同向社会供给公共物品及用人单位具有类似于公务法人的基本属性两个特征的影响，其公法属性比劳动合同更强一些。最后，笔者结合社会法立法和事业单位改革最新进展情况就我国聘用合同的法律适用、事业单位人事管理条例的制定及其应有内容做了较为深入的探讨。【关键词】聘用合同；公共物品；公务法人；事业单位人事管理条例一、聘用合同的内涵与外延界定根据学术界对聘用合同的界定，结合《人事争议处理规定》、《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发〔2002〕35号）、《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释的通知》、《劳动合同法》等规范性法律文件对聘用合同的规范，我们可以看出聘用合同的内涵和外延极其模糊，大体可以在广义、狭义及中观层面上使用。广义上的聘用合同是指包括狭义聘用合同在内的劳动合同。我国劳动合同法已将不占用国家编制、不由公共财政拨付工资、不接受国家管理的事业单位、社会团体工作人员与事业单位、社会团体之间确定其劳动权利与义务关系的广义聘用合同一律按普通劳动合同来对待了。狭义上的聘用合同仅指除按照国家公务员制度进行人事管理的以外的事业单位、使用事业单位编制的社会团体与它们录用的编制内专职工作人员签订的聘用合同，不包括它们与工勤人员、编制外工作人员签订的聘用合同。意即狭义上的聘用合同主要是指占用国家编制、由公共财政拨付工资，接受国家或其受托人管理的事业单位、社会团体工作人员与事业单位、社会团体之间确定其劳动权利与义务的聘用合同。中观层面的聘用合同除了包含狭义上的聘用合同之外，还包括聘任制公务员与国家机关之间确定其劳动权利与义务的聘用合同。在法律适用方面，聘任制公务员与国家机关之间确定其劳动权利与义务的聘任合同适用公务员法及其相关法。不占用国家编制、不由公共财政拨付工资的事业单位、社会团体工作人员与事业单位、社会团体之间确定其劳动权利与义务关系的聘用合同，诸如事业单位、社会团体与工勤人员、编制外工作人员签订的聘用合同径直适用劳动法与劳动合同法。故上述两种聘用合同不在我们下文讨论的范围之内，下文所讲的聘用合同，除非特别说明的外，一律指的是狭义的聘用合同。又由于事业单位采用这种狭义聘用合同非常普遍，实行事业化管理的社会团体采用这种狭义聘用合同的情形和该狭义聘用合同的法律适用与事业单位的完全相同。故本文下面将专门探讨事业单位狭义聘用合同的法律规制。这种狭义聘用合同在内涵上是指占用国家编制、由公共财政拨付工资，接受国家或其受托人管理的事业单位工作人员与事业单位之间确定其劳动权利与义务的协议。二、事业单位聘用合同的法律性质分析由于搞清楚事业单位聘用合同的法律性质是对其进行法律规制的前提条件，为此，对之先行探讨尤为必要！在实然层面，在解释论层面，将我国聘用合同的性质界定为劳动合同或特殊的劳动合同具有坚实的立法基础。从应然层面、从立法论角度进行分析，我国事业单位聘用合同的法律属性到底是什么呢？仅以如何认识高校教师聘用合同的法律性质为例，目前我国学术龙源期刊网http://www.qikan.com.cn“”“”“”界就有行政合同说、雇佣合同说、混合合同说(即认为其是一种同时兼具普通民事合同和行政合同某些特征的混合合同)“”“”“”、劳动合同说、人事合同说、民事合同说等几种主要观点。总体而言，认为聘用合同具有劳动合同属性的观点无疑是正确的。由于学术界通说认为劳动合同具有主体特定、隶属性和平等性交错、人身性和财产性兼备、以劳动力所有权与使用权相分离为核心以劳动的给付为主要内容、时间上具有继续性的特征。［1］聘用合同也完全具备这些特征，故其属于劳动合同的一种。但聘用合同除具有普通劳动合同的特征之外，还有自身的独特性。公益类事业单位与其工作人员之间的聘用合同既然属于特殊的劳动合同，那它特殊在哪里?根据西方经济学原理，国防、立法、交通、基础科研这类不通过市场交易，而由政府提供的商品与劳务就是公共物品。公共物品具有非排他性和非竞争性特征。公益类事业单位提供的服务应该归于公共物品或准公共物品的范畴。由于公共产品与公共欲望无法或是很难通过市场机制来予以提供和得到满足(“”即在此领域存在着市场失灵的现象)，必须依赖于政府，而政府往往通过设立公益类事业单位这类组织提供上述公共产品。由此可见，狭义聘用合同的特殊性首先表现在通过履行聘用合同向社会供给公共物品或准公共物品方面。狭义聘用合同的特殊性之二就在于用人单位具有类似于公务法人的基本属性方面。公共机构(公务法人)是依照公法成立的，由某些物及人组成的，以持续方式达成特定行政目的的组织体。如公立学校、公园、图书馆、博物馆、公立医院等。［1-2］首先，公务法人是依照公法设立的法人，是公法人的一种，不同于依私法设立的私法人。其次，公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，因而有别于正式做出决策并发号施令之科层式行政机关。再次，公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。最后，公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。［3］我国的很多事业单位都是以为社会提供公共服务而设立的，如公立的大学、公立的医院和图书馆、博物馆等，所以它们是典型的公营造物公务法人。［4］所谓公营造物，按照德国行政法之父奥托·迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。［5］另外，公务法人和事业法人都是国家公务向社会公务发展的产物，是“”权力公务向服务公务发展的产物。与公务法人一样，事业法人也是承担公共服务的以公法为依据而成立的公共机构。事业法人是政府或政府部门的公共服务职能委托和公务分权的结果。在中国，事业法人的法律地位是由民法通则规定的。但是如同机关法人一样，事业法人的具体成立，则是依据公法，依据行政法规和规章。［6］聘用合同属于劳动合同的一种，劳动合同则兼有公法和私法两种性质，除了缔约规则以外，劳动合同本身也受到国家法律的广泛干预，如工资、工时、劳动安全卫生、社会保险等条款，均受到法定强制性标准的干预。［7］聘用合同也兼有公法和私法属性，受通过履行聘用合同向社会供给公共物品及用人单位具有类似于公务法人的基本属性两个特征的影响，其公法属性比劳动合同更强一些。这种属性具体表现在聘用合同的签订和履行均是在遵照公益类事业单位的公益性、公共服务性、非营利性的特性下进行的，表现在编制管理方面，特殊的社会保险制度方面，工作时间和休息休假方面，劳动报酬方面，争议解决途径和方式方面，领导产生和考核方面，工作内容的限定性方面，违反聘用合同的法律责任、解聘辞聘、经费的财政保障方面等。以上就是我们从实然性和应然性的角度对聘用合同的法律性质进行探讨后得出的基本结论。三、聘用合同的法律规制（一）法律适用问题龙源期刊网http://www.qikan.com.cn目前，我国对聘用合同的法律适用采取的就是有特殊规定时适用特殊规定，没有特殊规定时才适用劳动合同法的做法，这个特殊规定就是《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(国办发（2002)35号)。通过以上分析，我们发现我国对聘用合同的法律适用采取的基本原则与我们对聘用合同法律性质的理论分析结论是不谋而合的，即特殊与一般兼备，特殊规定优先适用。（二）聘用合同立法的完善由于《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》颁布已达十年，当时参考了劳动法的有关规定，最近几年里劳动合同法及其实施条例、劳动争议调解仲裁法、社会保险法等亦相继施行，事业单位改革也已启动，《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》立法位阶过低，权威性不够；且有些规定过于简单，缺乏可操作性；有些规定不够全面；有些规定已经过时，故事业单位人事管理条例的制定已刻不容缓。新条例将是由国务院制定的行政法规，立法位阶、权威性高。二〇一一年十一月二十四日国务院法制办公室将《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见。下面笔者将对意见稿的完善和新条例的应有内容作一探讨。首先，新条例应该将聘用合同界定为占用国家编制、由公共财政拨付工资，接受国家或其受托人管理的公益类事业单位工作人员与公益类事业单位之间确定其劳动权利与义务的协议。同时应明确指出不占用国家编制、不由公共财政拨付工资、不接受国家管理的事业单位、社会团体工作人员与公益类事业单位、社会团体之间确定其劳动权利与义务关系的广义聘用合同一律按普通劳动合同来对待，并一律适用劳动合同法。其次，应该将完善聘用合同制度，明确聘用合同双方当事人的权利和义务，保护受聘劳动者的合法权益，兼顾公益服务组织利益，构建和发展和谐稳定的聘用关系作为条例的立法宗旨之一。再次，应该将事业单位改革的成果在新条例中予以充分体现，具体包括养老保险、绩效工资、聘用合同等制度。第四、继续全面推行公开招聘制度、严格人员聘用的程序、建立和完善考核制度、积极稳妥地做好未聘人员安置工作。第五、新条例应该按照公私法相结合，由公共物品的提供和事业单位的类公务法人属性所决定的公法属性大于劳动合同法的公法属性的原则来设计双方的权利义务。这是最为重要的一点，也是决定聘用合同能得以独立存在的根本因素。最后，人事管理条例应该协调劳动合同法中的基本原则和聘用合同固有的基本原则，使它们在聘用合同的签订和履行中得到全面贯彻。又由于劳动合同法是劳动权利义务方面的基本法，当人事管理条例对某一事项没有做出规定时，只要劳动合同法相关条款的适用不至于根本违背人事管理条例的基本宗旨和原则，则应适用劳动合同法以拾缺补漏。遍观《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，以上内容并没有或没有完全在征求意见稿中规定进去，再次修改时应予以充分考虑。参考文献：［1］王全兴，郭捷，常凯等.各自为主编的劳动法［Z］.劳动与社会保障法教材.［2］马怀德.公务法人问题研究［J］.中国法学，2000，(4).［3］马怀德.公务法人问题研究［J］.中国法学，2000，(4).［4］王芳.公务法人制度在我国的引入［J］.沿海企业与科技，2010，(10).［5］吴庚.行政法之理论与实用［M］.台湾：台湾三民书局，1998（增订四版）：164.龙源期刊网http://www.qikan.com.cn［6］左然.公务法人研究［J］.行政法学研究，2007，(1).',)