矿产资源开发促进减贫路径研究：以贵州省为例

('矿产资源开发促进减贫路径研究：以贵州省为例郑子敬;郑娟尔;袁国华【摘要】Povertyalleviationpaththroughmineralresourcesexplorationanddevelopmentincludedirectmeasuresandindirectmeasures.Directpathincludeinfrastructureconstruction,humancapitalimprovement,solutionofcapitalscarcityanddemandshortage.Thekeyfactorsblockresourceadvantagesturningintoeconomicadvantagesincludelowdegreeofgeologicalexploration,poorinfrastructure,lackofskills,andenvironmentdamagebyminingexploration,unreasonableincomedistributionmechanism,andlowpriceofmineralproductsandsoon.Moreinvestmentisneededtostrengthengeologicalexploration,infrastructureconstructionandpoorpeople’sskills.Meanwhile,resourcetaxandfeesystemshouldbereformed;environmentalprotectionshouldbestrengthened.Bettersystemenvironmentisneededforenterprisestofulfilltheirsocialresponsibilities.Resourcebasedcitiesshouldtakedeep‐processingstrategyandconstructdiverseindustry.%矿产资源勘查开发减贫的途径包括直接途径和间接途径，其中直接途径包括加强基础设施建设、改善人力资本、解决资本短缺和需求不足问题。导致资源优势无法转化为经济优势的因素包括地质勘查程度低、基础设施落后、贫困人口缺乏必要技能、采矿造成环境破坏、资源开发收益分配机制不合理、矿产品价格波动、企业履行社会责任缺乏激励约束机制等。为此，应加强贫困地区地质勘查投入、提高贫困地区人力素质、改革矿产资源租税费制度、加强环境保护、加强法规制度建设、实行资源就地深加工战略等。【期刊名称】《中国矿业》【年(卷),期】2015(000)006【总页数】5页(P52-56)【关键词】贵州省;减贫;资源诅咒;矿产资源【作者】郑子敬;郑娟尔;袁国华【作者单位】中国地质大学北京，北京100083;中国国土资源经济研究院，北京101149;国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京101149;中国国土资源经济研究院，北京101149;国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京101149【正文语种】中文【中图分类】F416.1贵州省是全国贫困人口绝对数最高的省份。同时，该省矿产资源丰富。如何将贵州的矿产资源优势转化为经济优势，并通过资源的合理开发利用来促进地区脱贫是一个值得研究的课题。目前，国内外关于矿产资源开发与群众脱贫致富方面的研究多为理论性、宏观类研究，实地调查和政策研究类文献较少。本文将在前人研究基础上，根据减贫理论和贵州省农村贫困现状，结合多年实地调研掌握的情况，从微观层面和政策操作层面，探讨以矿产资源开发促进地区脱贫的可行路径和障碍，并提出政策建议。本研究所指的贫困主要指农村贫困和农村人口贫困。减贫主要是指减缓贫困程度、减少贫困人口数量的过程。扶贫是中国概念，指以消除贫困为目的的行为过程。本文中的减贫、扶贫与脱贫同义。近年来，贫困的内涵逐渐从物质资本的短缺扩大到经济、社会、文化、政治、卫生、教育等多个领域。关于贫困产生的原因，不少经济学家都进行了研究，主要有人力资本匮乏[1]，资本缺乏引起资本供给和需求不足[2]，人口增长和收入增长之间存在恶性循环[3]，缺乏资产[4]，受资源制约和能力约束[5]，教育投入不足[6]，基础设施薄弱、市场经济意识不强、生态环境恶劣等[7-9]。关于矿产资源与经济发展方面，国内外学者多从“资源诅咒”的角度进行研究[10-17]。目前，多数学者认为“资源诅咒”是成立的，其原因大体集中于人力资本、制度、腐败、对外开放度及环境等[18]，也有一些学者认为资源诅咒论不成立[19]。笔者认为，地区经济发展和农村脱贫不完全等价。世界银行的研究也证实，尽管中国的经济增长对扶贫一直发挥着重要作用，但经济增长的扶贫效应已开始下降[20]。矿产资源开发与地区经济发展的关系不完全同于矿产资源开发与农村地区扶贫的关系。综合而言，导致资源原产地贫困的原因主要是资源不合理开发利用导致生态环境恶化[21]、自然产权制度不合理、资源价格形成机制不完备、利益分配体制不公正、资源企业社会责任履行不足、补偿机制不足、贫困地区教育落后、土地征用补偿难以提升村民的发展意识、税制改革和政策双重扭曲等[22-25]。2.1贫困人口数量贵州省贫困面较广，全国592个国家扶贫开发工作重点县中，贵州有50个，占全省88个县的57%。2011年，国家将扶贫标准提高到人均2300元/a后，贵州省农村贫困人口达1149万人，贫困发生率33.4%，比全国高20%，见表1。2012年和2013年，贵州省贫困人口分别比上年度减少226万人和178万人2013年数据来源于《2014年贵州省政府工作报告》。。贵州省贫困人口有95%左右主要分布在武陵山片区、乌蒙山片区和滇桂黔石漠化片区三大集中连片特困地区，50个国家扶贫开发工作重点县中，有36个分布在少数民族县，39个分布在石漠化地区[26]。贫困问题与石漠化问题、民族地区发展问题相互交织。2.2矿产资源禀赋贵州省素有“沉积岩王国”、“江南煤海”之称。截至2012年底，贵州省已发现各类矿种136种，占全国172种已发现矿种的79.07%，查明有资源储量的矿产86种，占全国的53.75%，列入储量表76种，其中47种位居全国总量的前十位，22种位居前三位，13种排第四至第五位[27]。根据国务院2013年印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》，贵州省有11个市(县、区)属于资源型城市(地区)，占全国的4.2%。其中，万山区属于衰退型，其余都是成长型或成熟型，见表2。理论上，资源丰富地区可通过两个路径来促进地区脱贫。一是直接途径。主要是指社区扶贫(点状扶贫)，具体包括加强基础设施建设、帮助地区改善人力资本、解决资本短缺和需求不足问题等。二是间接途径。主要是指整体带动扶贫(面上扶贫)，具体包括矿业税收增加导致扶贫资金增长、矿业带动地区经济整体发展，见图1。在直接帮扶方面，贵州及其他省市已有不少实践。1)增强基础设施建设。如贵州兴仁县从每吨煤炭中提取1元钱作为回报金，实施矿区油路改造、硬化村组道路、创办医院等。2)帮助地区改善人力资本。如贵州省兴仁县由煤炭局牵头成立培训中心，承担矿区农民工的培训任务，培训合格后推荐到企业就业，最大限度增加矿区农民收入。3)解决贫困农户资本短缺和需求不足问题。①提供就业。②采矿用地补偿。贵州省对采矿用地多采取临时用地方式，期满续期。用地补偿标准由矿山企业和农民通过协商方式确定。③探索农民以土地使用权、现金等方式入股参与资源开发收益分配。如青海省天峻县木里镇和龙门乡与青海焦煤有限公司通过合作形成利益共同体，出资参与煤炭开发。2009年开始入股的430户牧民，已拿到分红资金500万元[28]。④结合采矿、特色小城镇建设等进行易地移民搬迁，解决因资源枯竭带来的企业破产、群众失业和地区贫困问题，如贵州万山镇。⑤实行参与式扶贫，如贵州省实行矿业权审批听证制度试点等。上文提出的路径仅仅是可行途径。从国内外经验看，很多资源型地区的经济发展程度反而不如资源匮乏地区。这其中必有很多阻碍资源优势发挥的因素。根据笔者的思考和实地调研，至少有以下八个因素导致资源地无法发挥资源优势，甚至陷入贫困。一是地质勘查程度低，短期内难以开发。截至2012年底，贵州省达到勘探程度的矿床288处，占8.64%；详查593处，占17.9%；普查及预查2451处，占73.46%。二是基础设施较差，资源开发成本较高。贵州省境内有乌蒙山、大娄山、苗岭山、武陵山四大山脉，山地和丘陵占全省面积的92.5%。山高坡陡，基础设施建设成本较高。毕节市作为贵州省重要的地级市和全国资源型城市，其境内的第一条高速公路于2012年12月30日才开通，这显然影响区域矿产资源开发、矿产品运输和矿业经济园区建设。截至2012年，贵州省还有2.11%的村子没有通汽车这一比例是自然村合并后的结果，实际自然村未通车比例还要高一些。数据源于贵州省统计年鉴(2013)。。一些通路的村子，道路硬化度也较低。三是我国尚未建立矿山企业履行社会责任的激励约束机制。《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》均未对企业履行社会责任提出明确要求。《国家级绿色矿山基本条件》将社区和谐作为其中一个条件，但缺乏法律约束力，和谐矿区建设的制度也尚未出台。四是矿业发展受矿产品价格影响大。煤炭资源是我国优势资源，近年来，煤炭价格的下行导致很多企业亏损停工，即使企业愿意扶贫，也有心无力。五是矿业属于技术密集型产业，资源开采多依靠重型机械和高技能人才，而贫困人口往往缺乏必要的职业教育和劳动技能，导致矿业对贫困农户就业吸纳能力不甚理想。2012年贵州省文盲人口中15岁及以上人口的比重高达11.97%，仅好于西藏、青海。六是资源开采造成环境破坏，产生很多与矿业开发的地方病，如汞中毒、铊异常、白血病、砷中毒等在贵州一些地区存在，不同程度地增加贫困发生率。七是资源收益分配机制不合理，导致企业从资源开发中收益丰厚，但由于不合理的产权体制、税收征缴和返还机制，资源地政府及群众难以从资源开发中得到较高收益。八是地区经济对矿业依赖程度较深，当资源枯竭时，经济容易陷入困境。由于贵州省资源型城市多处于成长期和成熟期，资源枯竭导致的贫困问题尚未大量出现。但从近年情况看，矿业产值在贵州工业产值中的比例呈上升趋势(图2)，须提早推进产业多元化。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》明确的目标任务，“在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源”，为加快减贫进程，提出以下建议。1)加强对贫困地区的地质勘查投入。支持连片特困地区加速矿产勘查，对找矿风险和潜力大、促进连片特困地区经济发展前景好的勘查项目，各级地质勘查基金给予重点支持。2)加强贫困地区的基础设施和公共服务建设的投入力度，按照中央关于精准扶贫的要求，抓住贫困地区基础设施和公共服务薄弱的软肋，对集中连片特困地区重大基础设施和公共服务给予资金、项目和土地支持。3)提高职业教育水平，加强专业技能培训。从资源开发收益中提取一定的比例，专门用于地区职业教育。对于资源型地区，可通过政府、企业共同合作的方式，举办各种采矿加工技能培训班，开办相关职业教育学校，提高贫困农户的就业能力。4)对贫困地区实施差别化的采矿政策。《全国矿产资源规划(2008～2015年)》提出“要将小矿发展与贫困地区脱贫致富、安置农村富余劳动力就业、新农村建设和构建和谐社会相结合”。对全国集中连片特困地区应适当降低煤矿企业规模门槛，并调整相关产业政策，使一些集中连片特困地区(如贵州务正道地区)的铝土矿资源优势得以充分发挥。5)加强矿区生态环境保护。强化矿山地质环境恢复治理方案与土地复垦方案的落实，大力推广边开采边复垦，进一步完善矿山环境恢复治理保证金制度，探索土地综合整治机制。6)改革矿产资源租税费制度。合并资源补偿费及资源税为权利金，按价计征权利金，并提高地方返还比例。初步设想是，第三类矿产权利金按量计征，全部收益归市(县、区)使用。一般非金属类矿产权利金收益由省、市、县按4∶3∶3分成。煤炭、石油、金属等重要矿产的权利金收益由中央、省、市、县按4∶2∶2∶2分成。7)加强法规制度建设，为企业履行社会责任创造良好环境。尽快修改《矿产资源法》，将企业履行社会责任纳入其中，将社区听证作为矿业权审批的必要环节。8)实行资源深加工。为确保矿产资源减贫的可持续性，资源型地区应改变单向资源输出的做法，鼓励就近进行资源深加工，提早构建多元化产业体系。',)