公安机关人民警察招录制度若干问题的思考

('公安机关人民警察招录制度若干问题的思考杨晓梦;于群【摘要】随着公安工作面临的形势更加严峻和任务更加繁重,公安队伍的正规化、职业化和专业化建设已成为推动公安工作创新发展的重要保障.改革开放以来,特别是我国实行公务员招录制度以来,我国公安机关人民警察的招录制度不断完善,公安机关人民警察的整体素质显著提高,对提升公安队伍的战斗力发挥了重要作用.但从实践效果看,公安机关人民警察招录制度还存在一些体制性和机制性的问题.作为全面深化公安改革的重要任务之一,公安机关人民警察的招录制度改革,既是提升公安队伍战斗力,促进公安队伍规范化、职业化和专业化的重要突破口,也是创新公安工作发展需要的人力支持.【期刊名称】《河北公安警察职业学院学报》【年(卷),期】2016(016)002【总页数】4页(P75-78)【关键词】公安机关;人民警察招录制度;招警考试;一体化【作者】杨晓梦;于群【作者单位】中国刑事警察学院,辽宁沈阳110854;中国刑事警察学院,辽宁沈阳110854【正文语种】中文【中图分类】D631.15随着公安工作面临的形势更加严峻和任务更加繁重，公安队伍的正规化、职业化和专业化建设已成为推动公安工作创新发展的重要保障。改革开放以来，特别是我国实行公务员招录制度以来，我国公安机关人民警察的招录制度不断完善，公安机关人民警察的整体素质显著提高，对提升公安队伍的战斗力发挥了重要作用。但从实践效果看，公安机关人民警察招录制度还存在一些体制性和机制性的问题。2015年2月，中央作出的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出，完善人民警察的招录工作，建立有别于其他公务员、体现警察职业特点的招录制度，为公安机关人民警察招录制度改革指明了方向。进入新世纪以来，我国公安机关人民警察招录的法律和政策依据主要是1993年颁布的《国家公务员暂行条例》和2008年颁布的《公务员法》以及《人民警察法》等的规定，主要采用以省级公开考试招录的方式进行。由于上述法律和政策在招录公安机关人民警察中对于招录的对象、招录的条件、考试的程序及考试的内容等未作出明确具体的要求，各省在招录中采取的具体办法存在一定差异。目前仍然存在以下主要问题：（一）公安院校毕业生“入警难”现象严重，导致经过专业化培养的公安专门人才“无用武之地”由于我国的政治、法律要求，公安学科内容本来的特殊性，以及国家对公安专业教育的任务分工，目前公安专门人才的培养工作主要由公安院校承担，并没有采用社会化培养的方式。这就使得公安专门人才培养和输送的渠道相对单一，公安院校的毕业生成为公安机关特别是一些业务工作部门人员补充的主要来源。通过专业化培养的公安专门人才不能直接输送到公安机关，不仅是国家教育资源的浪费和损失，也会给公安队伍长期稳定建设和发展带来严重影响。然而，进入本世纪以来，在公安机关人民警察招录工作中对公安院校毕业生这一公安队伍主要来源缺乏政策的支持和实践上的措施，在很大程度上对公安院校公安专业学生入警与普通公务员招录等同对待，大量公安院校毕业生无法考录进公安机关的问题已比较严重。例如，关于开考比例设定的规定，就严重制约了公安机关对公安院校毕业生的招录工作。以湖南省为例，目前全省有公安民警6.7万余人，每年需补充警力2500人左右，每年招考时设置了40%左右的职位面向公安院校的公安专业毕业生，即招录的总规模为1000人，按照现行招录公务员开考比例1∶5的规定，即便是降至1∶3，那么每年必须有公安院校的毕业生3000人作为报考基数。按现在湖南警察学院每年毕业生1000人计算，每年至少有70%以上的公安院校毕业生不能进入公安机关就业，在客观上造成了公安教育资源的严重浪费。据相关统计，2011年全国共有公安高等院校34所，其中，入警率不足80%的有23所，不足60%的有15所，不足40%的有12所，每年大约有一万名公安院校的公安专业毕业生无法当年入警。公安机关特别是基层公安机关对专业化公安专门人才的急需与公安院校培养的专门人才无法入警之间的矛盾日显突出。（二）基层单位和边远地区“招不来”现象严重，造成警力不足特别是高素质人员缺乏公安工作的一个重要特点就是面向社会的各方面，公安基层组织和基层工作是公安工作的主体，大量的具体公安工作主要通过公安基层单位完成。特别是一些边远地区的基层单位，面临的工作任务繁重，社会治安形势复杂。加之目前基层单位的待遇薪金、职位晋升、工作条件等保障建设方面尚不够完善，基层单位特别是边远地区基层岗位在招录警察中“招不来”的现象严重。例如，2012年11月16日，广东省人事考试局公务员考试网发布了《广东省2012年考试录用公务员空缺职位调剂录用公告》，显示省考中共出现284个空缺职位，空缺职位大多集中在粤东、西、北边远地区，这其中多数为公安机关基层单位的招录职位。近几年，为维护国家稳定和社会治安秩序的需要，国家加大了公安机关人民警察补充工作的力度，但在边远和基层公安机关的职位招录方面出现“政策热报考冷”的问题。在2011年国家公务员局发布的西部艰苦边远地区公务员招录职位中，各地公安局的岗位数普遍是其他部门的5至10倍以上，然而报考人数却未与招收职位数未呈现正向分布，一般仅为其他部门的2至3倍。在2010年重庆市组织的公务员招录中，有28个区县民警职位无人报考，这些艰苦边远地区的职位由于报名人数达不到开考比例被取消。（三）招录的警察“留不住”现象严重，甚至有些基层单位新招录的警察出现“即来即走”问题近几年，公安机关特别是基层单位人民警察“流失”现象越发严重，新招录的警察“转行”其他系统或离职现象屡有发生。据有关统计，在广东省佛山市曾经出现过一年内93名民警辞职调离。2006年至2011年期间，宁波市六区城市公安分局先后有25位中青年业务骨干因各种原因调离原单位，其中非公安内部调动占总数的88%。据统计，2012年以来沿海某省公安机关调出1622人、辞职40人。该省某县公安局近5年共录用新警37人，但离职人员为22人，其中新警占到将近一半的比例。2007年至2011年，佛山市禅城区公安分局先后有70人调离、20人辞职，这其中新警所占比例逐年增加。以上问题的形成是综合因素共同作用的结果，既有体制和机制上的原因，也有具体工作设计上的问题，大致可以归纳为以下几点：（一）在法律和政策上缺乏必要的保障进入新世纪以来，我国逐步取消了高等学校毕业生的毕业分配制度，进入国家公务员队伍采用“逢进必考”的模式。2008年，《公务员法》颁布实施，其在强调公开招录公务员的理念下，未对一些特殊行业和特殊领域的公务员招录制定相应的招录办法。2007年，人事部、公安部决定，公安院校2007级（本科2011届、专科2010届）学生进入公安机关为“资格考录”（即不按招录岗位设置开考比例，采用划定合格分数线的办法）的最后一批，针对公安院校毕业生的招录开始向“职位竞争”模式转变。自此，公安院校公安专业毕业生进入公安机关入警再无任何政策和法律上的倾斜和保障，通过公开招录的形式招录为人民警察已成为唯一的渠道和途径。此外，在招录考试的科目设置，也确立了以公共科目为主导的原则，即无论报考何系统、何岗位的公务员，对应考人员基本上采用同一把尺子衡量的办法，使得公安院校毕业生入警更加“雪上加霜”。众所周知，公安院校在培养公安专门人才过程中，既要培养学生做为一名大学生应具备的综合素质，又要着重培养适应公安工作职业需要的专业能力，而后者恰恰又是公安专业教育人才培养的重点和公安专业教育的优势所在。与社会其他大学的教学体系相比，在参加公务员考试公共科目上，公安院校的毕业生处于“先天劣势”，与其他大学毕业生同台竞技无异于“以弱胜强”。如果公安院校毕业生不能够在公安机关就业而流入社会，可能会因其所学专业在社会上的就业面相对较窄而难以谋生。有的学生甚至因此产生强烈的失落感，且因其掌握了一定公安专业知识，存在一定社会危害性，可能会给公安工作乃至社会稳定带来一定的负面影响。（二）公安机关招录人民警察与公安院校公安专业招生不够衔接公安院校公安专业的毕业生作为公安机关人员补充的主要来源，理应作为公安机关招录人民警察的主要渠道。要在公安人才培养与公安人力资源建设方面实现有机结合，招警与招生就应该相统一、相衔接，这样既可以保证公安教育的人才培养工作发挥充分的作用，又可以使公安民警招录工作处于长期稳定的状态。尽管多年来各公安院校的招生计划也是在充分调研、论证各地公安机关用人需求的基础上制定，但这种计划无论做得再怎么深入、周密，与招警计划也不可能做到“无缝”衔接。况且公安院校招生后要经过三四年的院校培养，招生计划与毕业招警录用之间存在较长的“时间差”，这也在一定程度影响了公安院校毕业生的入警就业。（三）招警考试科目及内容设置未体现公安工作和警察职业的特殊要求目前，全国公安机关招录人民警察的考试科目大体分为两类，一类是与招录其他公务员完全相同，即考试科目为《申论》和《行政职业能力测验》；另一类是在上述两个公共科目的基础上，加考公安专业科目，即公安基础知识或公安综合知识（主要为北京、上海两地）。申论主要通过应试人员对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查应试人员的阅读理解能力、分析概括能力、提出问题和解决问题能力、文字综合能力等。行政职业能力测验主要测查应试人员从事国家机关工作必须具备的潜能。测查内容包括言语理解与表达、数量关系、判断推理和资料分析四部分。公安机关招录人民警察考试设置上述两个公共科目完全有必要，这对人民警察学习必要的政策理论、政策水平及综合分析能力、表述能力会产生重要的作用。公安专业科目考试的内容过于简单、笼统，主要限于对公安工作的一般性认识，无法达到考核应考者公安职业能力的效果。可见，在考试科目及内容上未体现出对公安职业的要求，偏重对公务员的“共性”要求，缺乏警察职业的“个性”要求。因此，公安院校毕业生学非所考、考非所用的问题比较突出。几年来，由于公安院校毕业生招警考试科目的导向作用，一些公安院校及学生将较大的时间和精力用于公务员考试辅导、复习，一些专业教学相应减少了教学学时和教学内容，导致毕业生的专业能力有所下降。目前，我国关于公安机关人民警察招录的政策和法律体系还在改革和形成阶段，改革既要对现实中存在的问题进行政策和法律上的规制和调整，又要统筹规划，对相关的具体工作和工作环节进行完善。（一）建设有别于其他公务员、体现警察职业特点的人民警察招录制度从世界各国警察人员招录制度的横向比较来看，国境外在这一方面都作出了区别化的处理，即建立了有别于其他公务员、体现警察职业特点的招录制度。例如韩国的警察录用有三个渠道：一是高中学生参加高考，考入中央警察大学(每年120名)，通过4年的学习，修完警察学、法学、行政学等课程，毕业后进入警察队伍，警衔从警卫开始；二是中央警察厅根据每年警察的缺额数统一招录，由中央警察学校进行6个月的培训后入警，警衔从巡警开始；三是义务警察的兵役期(26个月)结业后入警，警衔从最低开始。也就是说，根据警察的职业特点，采用了包括考试招录在内的多元化录用制度，并根据招收的警察的来源方式来确定警衔和职务，使人才得以在最合适的岗位发挥作用。再比如我国台湾地区，从警察的职业特点和警察队伍的专业化建设出发，在公务员招录体系中单独设立了警察招录的特种考试制度，在考试内容、考试程序等方面采取了与其他公务员招录不同的做法。即使在2011年之后采用双轨并用模式（之前台湾警察的招录主要以警察学校毕业生为主），实行对警校毕业生和非警察教育背景毕业生两类人员共同招录，但仍采用与其他公务员不同的招录制度，且针对两类不同的招录人员又分别制定了相应的具体办法（招录警察学校毕业生考试称为警察特考，招录非警察学校毕业生的考试称为一般警察特考）。台湾地区在警察招录方面的制度设计，既保证了为社会上的优秀人才进入警察队伍提供了渠道，又为充分发挥警察教育的功能与作用，保证警察队伍的持续稳定发展奠定了良好的基础。同时，针对警察学校毕业生的招警考试在考试科目及内容注重其在校的专业知识、学习效果考核，促进了警察培养质量的提高。针对非警察学校毕业生的招录岗位与警察学校毕业生招录岗位设置上各有侧重（如非警察学校毕业生的招录岗位主要在警察部门的综合管理岗位，警察学校毕业生的招录岗位主要在执法执勤岗位）。（二）完善公安专业人才培养与公安民警招录“一体化”的工作机制公安院校的毕业生目前是公安队伍的主要来源，要实现其作为公安机关人民警察招录的主渠道，必须改变新警招录与公安院校招生相互脱节的局面，实现警察队伍按需招警、公安院校按需定向招生相互衔接，建立招警招生一体化的人事管理制度。从长远发展看，应参照军事院校招生与入伍兼备培养模式，在公安院校探索实施预备警官培养机制，以高中毕业生为起点，实行按需招生，择优录用，定向从警、学用一体。公安院校学生毕业时由省级公务员部门和公安机关单独组织公务员资格考试，设置淘汰率，合格者直接录用到各级公安机关工作。这有利于从公安队伍从源头上加强职业化建设，有利于公安院校培养的优秀公安专业人才顺利进入公安机关，有利于在体制、机制上充分保障公安队伍的稳定性，可以实现公安院校人才培养与公安实战警力需要的“直通车”，促进公安教育资源与公安人力资源的高度共享。此外，实行这种一体化招生招警改革后，公安院校毕业生在校期间的学习表现与公务员考试的成绩作为其选择工作岗位的重要条件，可极大地促进公安院校学生的学习主动性、积极性，实现“优生优用”和“人岗相配”。（三）对公安机关人民警察招录的程序、考试等进行系统完善目前，在公安机关人民警察招录中，其招录考试等程序与招录其他公务员基本相同，即先进行笔试，再根据岗位数量确定面试人数，之后根据笔试与面试的两项成绩确定拟录用人员进行体能测试、身体检查等。这种设计从降低招录工作成本，减少较多的工作量看，是有其合理性的。但由于公安工作的特殊性和警察职业的特点，对应考者的体能条件和身体检查有特殊要求。因此，可以在招录程序设计予以充分体现。可以考虑在公安机关人民警察招录中对报名合格者，先行进行政审、体能测试和身体检查，凡不符合人民警察条件者一律不参加后期的笔试及面试。同时，在与此相适应取消开考比例限制，提高招警的实际录用率。面试是公安机关招警考试的关键环节，它不仅是笔试的补充，也是测评考生能力素质最直接、最有效的途径，特别是对于考察应考者的警察职业认同感，适应公安工作的反应与应变能力，以及团队合作意识等非常重要。然而，在目前的招录面试中，相应的面试题目过于强调作为公务员的共性要求，在体现警察职业特性方面不强。香港在招录警察中面试程序和内容的设计做法很值得借鉴，其面试包括实务事件处理测试、自我介绍和小组讨论三部分，各部分从不同的角度和层面测试报考者适应警察工作的能力和素质。实务事件处理测试根据警察的实际工作需要制定，用于判断报考者的判断力和处理能力。自我介绍用于评估报考者的表达能力，以及对香港时事及警队事务的初步掌握程度。小组讨论的内容是香港时事及警队的相关事项，以评估报考者的沟通技巧、信心及服务社会、群众的理念。可见，香港招录警察的面试程序和内容在很大程度上与警察未来从事的工作要求密切相关，体现出招录警察的特殊要求。完善考试的科目设置及考试内容，使之更加符合公安工作和警察职业的需要，更好地发挥招录考试在人员考核和选拔中的作用。例如，我国台湾地区多年以来在公务员招录考试中，形成了一整套完整的考试科目及内容体系，特别是针对不同领域、不同职位的公务员招录考试在科目及内容设置充分体现出行业的特殊要求。例如，在招录警察考试中，针对警察学校毕业生与非警察学校毕业生设置了不同的科目，即是同为警察学校毕业生在不同专业之间的考试科目也有一定的区别。因此，应参照境外警察招录的作法，设置体现公安工作需求和警察工作特点的考试科目，并在可能的情况下体现各警钟、各专业的要求，发挥“学什么，考什么”的导向作用。作为全面深化公安改革的重要任务之一，公安机关人民警察的招录制度改革，既是提升公安队伍战斗力，促进公安队伍规范化、职业化和专业化的重要突破口，也是创新公安工作发展需要的人力支持。【相关文献】[1]赵旭辉.境外警察招录与警校招生体制比较研究及其借鉴[J].公安教育，2015,(4).[2]张兆瑞.论改革和完善公安民警招录培养体制——以深化司法体制改革为视角[J].公安教育，2014,(6).[3]黄祖跃.关于改进和完善公安机关民警招录工作的思考[J].公安研究，2014,(2).[4]于群.台湾警察招录的特种考试制度及其启示[J].公安教育，2014,(5).',)