合约制治理研究论纲

('合约制治理研究论纲陈振明【摘要】作为国家治理(或政府治理)的一种新方式或新机制,合约制推动了国家治理方式从单向依赖走向双向互动、从行政指令走向契约合作,适应了我国激发市场活力、调动社会创造力的改革发展需要.可以围绕合约制如何在交易成本、有限理性、技术水平和社会规范等多重约束条件的影响下达成委托方和代理方的激励兼容等方面进行研究,形成一个有别于哲学、政治学、法学、经济学视角的公共部门管理的合约制理论,并对合约制的有效性进行检验,梳理合约制在当代国家治理中的实践方式和应用路径,为公共部门推广应用合约制提供有益的理论指导和对策建议.【期刊名称】《厦门大学学报（哲学社会科学版）》【年(卷),期】2017(000)004【总页数】7页(P1-7)【关键词】合约制;国家治理;研究论纲【作者】陈振明【作者单位】厦门大学公共事务学院,福建厦门361005【正文语种】中文【中图分类】D035-0作为一种新的国家治理(或政府治理)的新方式或新机制，合约制在当代公共部门尤其是政府管理中得到了广泛应用，以至于有西方学者宣称新公共管理运动创造了一个“契约型国家”“合约制政府”和“合约制组织”。[1]合约制推动了国家治理方式从单向依赖走向双向互动、从行政指令走向契约合作，适应了我国激发市场活力、调动社会创造力的改革发展需要。在当前国家治理转型的大背景下，有必要探讨公共部门合约制的设计机理，并对合约制的有效性进行检验，在借鉴哲学、政治学、法学、经济学的合约、契约或合同理论的基础上，形成一个公共管理的合约制理论；并通过对作为国家治理新方式的合约制进行有效性检验，运用仿真模拟、政策实验等方法构建使用合约制的“真实情境”，为各个领域或部门应用合约制建立系统的“证据库”，系统梳理合约制在当代国家治理中的实践方式和应用路径，为公共部门推广应用合约制提供理论指导和对策建议。这有助于推进国家治理的现代化，拓展公共管理学的研究视野与理论内容。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一表述反映了新形势下我们党执政治国价值理念和方式的深化。推进国家治理体系和治理能力现代化，既需要权力结构以及政府、市场和社会关系的制度化调整，也需要国家治理方式向民主化、科学化和法治化方向发展。合约制作为一种更多地依赖于权力共享、伙伴关系、信息沟通、资源分享、责任分担的新型国家治理方式，有助于我国改变传统依赖于命令体系和权威机制来维持社会发展和提供公共服务的治理方式，使国家和政府更好地对社会公众日益分散和特殊的需求迅速作出反应，为社会和公众提供高质量、低成本的公共物品和服务。通过合约制的机制设计和实践应用研究，为国家提升治理能力提供一种不同于传统治理途径的新实现方式，是本研究的核心旨趣和总体价值之所在。市场经济的发展要求转变政府职能，建立一个法治、灵活、高效、廉洁的服务型政府，形成政府治理的新模式。合约制所内蕴的平等、自由、合作协商、互惠、公民权利、参与等价值理念，以及公民与政府间权利、利益平衡等原则，顺应了民主化与分权化趋势，并以前所未有的态势塑造着公共管理的新面貌，这些对于我国形成科学的现代国家治理模式具有一定的参考价值。大力倡导并推广运用合约制，有助于我们改变以行政干预特别是行政审批为主导的传统的治理方式，形成一种以政府与社会平等合作伙伴关系为基础的治理体系，这无疑对我国推进国家治理变革具有重要的理论与实践意义。在理论上，从国家治理的视野出发探讨公共部门合约制的设计机理与有效性检验，系统梳理作为国家治理新方式的合约制的内涵、应用方式和有效性，构建一个有别于经济学、法学视角的公共部门合约制的理论，进而加深对现代国家治理体系、机制和方式的理解，开辟公共管理学新的主题领域及新的研究途径。在实践上，对作为国家治理(政府治理)新方式的实践应用的研究，对合约制有效性进行多角度、多层次的检验，运用仿真模拟、政策实验等方法构建使用合约制的“真实情境”，并进行试点研究，探索公共部门合约制的新应用范围和方式，在此基础上梳理合约制在当代国家治理中的基本功能、设计思路和应用路径，为国家释放市场活力、激发社会活力、提升治理能力提供新的经验和启示。20世纪70年代以来，合约(contract，又称契约、合同或协议)作为政府再造的一个主要工具不仅拓展了公共服务供给的制度空间，提升了公共服务供给的效率，而且推动公共事务乃至国家治理(政府治理)走向新的发展形态——即所谓的“合约制政府”或“契约型国家”。有如美国学者菲利普·库珀所说：在当代，政府改革与治理的一个基本趋势是由“权威治理转向合同化治理”——由政府机构来行使政府权力的行动转向了通过合同来治理，这是公共管理领域发生的一个重要转变。[2]在公共部门，合约既可以表现为内部合约，即将传统的科层官僚组织分为购买方(purchaser)和提供方(provider)两个角色，购买方制定政策，而提供方则执行该决策；也可以表现为外部合约，即通过合同的方式创造一个竞争的环境，让相关的营利组织、非营利组织和其他公共组织通过竞标获得某项公共物品或服务的生产权。近三十年来，合约制治理机制或方式的研究已成为国外尤其是西方公共管理研究的一个重大话题，已有大量的文献涌现。这些研究涉及合约制治理的理论基础和法律基础，合约制应用的机制、范围、条件、方式、效果和局限性，“合同制国家”或“契约型政府”模式及其与传统的政府治理模式的区别等方面的问题。从研究过程来看，合约制的理论与实践大致经历了以下四个发展阶段：(一)作为公司治理机制的合约制研究1937年，制度经济学先驱科斯发表《企业的性质》(TheNatureoftheFirm)一文，将企业的本质理解为“一系列合约关系”(nexusofcontracts)，由此开辟了经济学意义上的“企业合约制”研究。此后，阿尔钦和德姆塞茨(Alchian，Demset)、威廉姆森(Williamson)、张五常、杨小凯和黄有光等国内外学者不断拓展企业合约理论，尤其是应用交易成本、代理成本等分析框架来拓宽人们对现代公司和市场制度的认识。在制度经济学家看来，合约给个人和国家提供了增进财富的有效激励，是现代市场经济运行的基础。可以说，作为公司治理机制的合约理论为现代公司制度、现代金融制度、劳动力市场、经理市场、资本市场以及技术市场等等奠定了理论基础。(二)作为法律实施机制的合约制研究按照传统行政法学的观点，政府与公民之间不可能发生契约关系。如德国行政法学之父奥托·迈耶所言，“国家与私人之间，前者之意思恒居单方及支配地位，契约实难想象，即所谓国家不与百姓订合约。”不过，当代法学家从大量的公共事业民营化实践中形成了新的观点，即把传统私法意义上的合约视为公共治理的新手段。正如英国公法学者伊安·哈登(IanHarden)所描述的那样，现代国家已经成为“合约制国家”(ContractingState)。从法律实施的角度看，合约治理作为一种正式的、靠法律保障的、经济利益性的治理方式，对于采用非书面的，基于人际的关系机制无疑是一种巨大的进步；同时，合约制取代了作为管制典范的命令与控制，改变了传统的韦伯式行政科层制，突破了传统法律规制手段的僵化性，使公共治理更加具备回应型法(responsivelaw)的特性，更好地适应了现代公共行政的弹性需求。[3](三)作为服务生产机制的合约制研究在20世纪80年代政府改革运动中，合约制被广泛视为一种重要的公共服务生产机制来减少政府成本，提升效率。在公共管理学者看来，合约制提供了内在的激励，并使服务生产变得更为有效和节约；合约制为政府提供了更多的机会选择——当竞标价过高或服务无效率时，选择其他生产者。[4]威廉姆森曾运用交易成本经济学的途径来解释公共服务生产还是购买的选择，其基本观点建立在赫伯特·西蒙所提出的两个人类行动的行为假设基础上，即“有限理性”(boundedrationality)和“机会主义”(opportunism)。首先，“有限理性”意味着所有的合约都很可能是不完全的，因为人类无法完全预期并有效处理合约过程中的复杂性；其次，合约不能自动执行(self-enforced)，也不意味着可信承诺(crediblecommitments)，因为参加合约的都是寻求自身利益最大化的机会主义者。根据这些限制，每个组织都从不同的替代性组织模型——市场(market)、混合(hybrid)或科层(hierarchy)——中选择最能够减少交易成本的类型。[5](四)作为国家治理(政府治理)机制的合约制研究在现代社会，环境保护、国土开发、社会保障等诸多领域问题层出不穷，国家日益扩充的行政任务使得传统的治理手段日趋掣肘。在此种背景下，合约作为一种更加柔和、富有弹性的国家治理新机制，适应了时代需求。在当代西方发达国家，几乎所有的公共服务都可以通过合约提供，或是通过外部合约由外部的私营部门或志愿部门提供，或是通过内部合约由政府部门或代理机构来提供。这种合约制的形式还包括有关个人绩效的人事合约，以及政府以规章形式与顾客或公众订立的合约等。事实上，合约制的广泛应用已成为全球政府改革的一种基本趋势，它是当代公共部门尤其是国家治理的一种新机制或新方式。甚至，我们已经走向“一种合同制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列的合同来管理”。[6]我国自20世纪90年代以来，一些公共部门、相关领域已开始尝试引入合约制，如政府采购制度、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环保、治安、公交的委托承包、自然垄断行业的开放竞争、民营化以及最新的政府购买社会公共服务等等都是将合约制引入公共部门的具体体现；同时，作为政府内部合约制的合同聘任制、绩效合同等管理方法及技术也逐步在公共部门管理中得到推行，如人事聘用与培训合同、管理业绩合同、协作开发合同、服务咨询合同等。可以说，作为一种国家治理(政府治理)新方式的合约制实践模式已初露端倪。在合约制实践不断推进的过程中，国内的相关理论研究也逐渐增多。不少学者对公共服务合同购买的制度机制、操作流程、责任机制、依赖关系和交易成本展开了广泛的研究。[7]甚至有学者指出，政府在未来的国家治理网络中主要培养的是一种软实力，政府很大程度要从操作层面退出，其直接职能范围向政府核心职能收缩，而构建一个政府主导、各方受益的多层次多中心的协作网络，使政社关系从单向依赖走向双向互动、从行政指令走向契约合作。[8]然而，公共部门合约制在实践过程中也暴露出了不少问题，包括合约制的作用范围不明晰(如深圳城管执法权外包引发了广泛的争议)、合约制的程序不规范，存在着严重的徇私舞弊现象以及大量的寻租与腐败行为，达不到节省成本的效果(如近年来多地爆发的天价政府采购案)，合约制应用的不确定性和政策风险过高，政策频繁变动，容易出现违约行为等。此外，如何确保中标商严格遵守和履行合同约定，按期保质保量地提供公共物品和服务，也是摆在政府面前的重要问题。正如菲利普·库珀所言，“如果说外包是个好主意，那么为什么政府所做的交易看上去老是失败？为公众做个好交易指的是什么？就此事而言，为什么有如此之多的公共管理者与公民在此问题上争论不休，即便争论的事是为纳税人做好事？如果说政府服务承包给他人是一种有效的省钱办法，那么为什么报纸会报道一些滥花钱的例子？”[9]实际上，合约制的大量关键理论问题仍有待解决。人们对合约制在整个国家治理(政府治理)体系中的作用缺乏深刻认识，在合约制的机制设计、应用范围、约束因素和有效性方面存在大量模糊不清、含混的观点。例如，合约制如何解决委托者和代理者之间的激励相容与约束问题？如何解决个人偏好和集体偏好之间的置换问题？如何减少因有限理性和交易成本导致的合约不完备性？如何提升合约的管理能力和绩效水平？显然，公共部门合约制的应用有着广泛的前景，又饱受争议，只有通过系统深入的理论研究与经验分析，才是唯一的选择。目前国内学界关于合约及合约制的研究，更多地集中在经济学(如契约经济学等)和法学(如民法、合同法、行政法等)领域。而在公共管理领域，除了少数的论文和散布在相关论著中的论述外，未见全面系统的研究。国内公共管理理论界对合约制在公共部门中的应用以及这一新的政府治理方式更是缺乏系统的经验研究，也缺乏深入的理论探索。因此，加强对作为一种新的国家治理(政府治理)方式的合约制研究，就显得十分迫切和重要。合约制治理研究涉及合约制的内涵与特征，合约制的功能与应用，国家治理变革过程中应用合约制存在的问题和争议，合约制在特定条件下的有效性检验、我国公共管理实践中合约制的推广运用等方方面面的问题。1.作为国家治理新方式的合约制的理论基础。需要系统梳理合约制的基础理论，跟踪研究国外合约制研究的新趋势和新理论，深入研究合约制的概念、内涵及设计逻辑，尤其是从合约制的理论渊源、发展历程和精神内核出发总结分析其在现代国家治理体系中的地位、作用和意义。2.多重约束因素下合约制的机制设计。从合约的不完备性出发探讨合约制的多重约束因素，明晰交易成本、有限理性、公众偏好、社会规范和技术水平等因素在合约制实施过程中的制约作用和影响方式，特别是从激励相容的角度对委托——代理机制进行深入的分析。在多重约束因素基础上，明确公共部门合约制应用的条件和方式(如合同承包、代理、拍卖、招标、绩效合同、聘任制等)，并就合约制在公共部门中能否引入、如何引入以及合约政府运行过程中的代理问题进行探讨。同时，必须探索在合约制引入绩效管理机制，构建合约主体之间的履约责任规则，培育政府和私人部门、第三部门或公民个体之间的合作意识与信任机制。3.公共部门合约制的有效性检验。合约制机制设计面对与公共利益息息相关的政策场域，关系到相关人群的经济和社会福利。因此，任何一个合约在实施应用之前，都需要对其可行性和效果进行评估，才能推广到真实的世界。需要进行合约制实验研究，构造一个由制度和环境组成的微观治理系统，研究在给定真实政治激励条件下，合约制相关利益主体的真实行为反应。可以应用多主体建模的仿真模拟方法，了解合约制相关利益主体(委托人、代理人)之间的交互方式和博弈行为，模拟不同领域应用合约制的可能效果，对合约制的机制设计进行有效性检验。通过对合约制机制设计开展基于实验的有效性评估，可以在真实使用合约制时减少试错成本，并为构建公共部门合约制理论体系提供新的实证基础，从而进一步修正理论，形成理论与政策实践相互交融的局面。4.公共部门合约制的“证据库”(案例库)建设。由于面临多重因素的约束，合约制的实践结果具有不确定性，由此增加了决策者的难度和风险。可以根据循证决策(evidence-basedpolicy-making)的理念，建立能够接受时间和实践检验的高质量合约制证据库，明确合约制有效实施的行为证据和制度证据，并以通俗易懂的方式呈递给决策者和公众。在系统总结作为国家治理新方式的合约制在我国公共管理实践运用(包括应用现状、取得的成效、存在的问题与困难、争议等)的基础上，对合约制的证据进行分类和分级，并根据实践的需求明确证据的内涵、外延和应用方式，为决策者应用合约制提升治理能力提供循证依据。可以选择若干典型领域(如自来水、污水处理、公共交通、政府人事部门等)进行跟踪案例研究，进一步分析合约制在公共部门应用的方式、条件、约束及存在的问题等，在此基础上形成一个全面、系统的证据库(案例库)。5.公共部门推广应用合约制的政策实验和对策。与地方政府合作，选择一个或若干典型领域进行合约制(如政府雇员制、合同外包等)的试点改革和政策实验，进行跟踪研究，在具体的实践操作上总结经验，发现问题，完善模式。在此基础上，研究合约制在我国公共管理的推广与我国国家治理新机制或模式构建等相关问题。根据合约的基本分类即代理型合约和交易型合约，从宏观上明确公共部门内引入合约制的指导原则、构建模式、技术标准、组织构架、财政保障和推进措施等，探索建构一种公共部门通过合约制与私人部门、非营利组织或公民个人共享公共权力，协商共治的国家治理新机制或新模式。合约制治理研究的会遇到一系列的难点，其中包括：——国家治理视野下合约制的理论基础问题。目前，国内缺乏系统完整的公共部门合约制理论体系，对合约(如法学、经济学等不同学科视角下的合约概念)、合约制、合约型政府等相关概念的内涵尚没有准确的解释，对于合约制的理论渊源、理论基础及其发展也没有系统的梳理与把握。尤其是对合约制的理解仍主要停留在一种工具性、技术性的认识上，对其作为现代国家治理机制在分享权力、合作共治中的作用缺乏深入的分析。因此，需要从提升国家治理能力角度对以上问题进行理论梳理，对合约制的基础理论及其发展前沿进行研究，并进行理论提炼与理论建构。——多重约束因素下公共部门合约制的委托-代理问题。合约制并非新鲜事物，然而人们对合约制的约束因素，包括交易成本、公共偏好、社会规范、技术水平乃至有限理性等，仍缺乏全面系统的把握，这就使得合约制的应用容易产生委托-代理问题、信任问题。这就需要着重从合约制的多重约束入手，探索建立一个激励约束相容的委托-代理关系，发挥共识、信任以及社会资本等软激励约束机制的作用，促成不同主体间的合作与集体行动，减少合约制的交易成本。——合约制交易主体间的行为博弈问题。合约活动是众多行为主体共同参与的过程，是相互影响、相互依赖和相互制约的一种博弈行为。因此，必须解决的一个关键问题就是具体描述出合约行为主体的目标利益函数以及博弈主体的不同利益组合。可以应用多主体建模的方法来建构公共部门合约制应用的“真实情景”，探讨不同主体间的博弈行为和选择，预测不同合约制在不同情境下的可能结果，为机制设计提供一个最优或满意方案。——公共部门合约制应用的有效性问题。公共部门合约制已积累起大量成功或失败的案例，决策者在合约制的实际应用中存在着不确定性和风险。为此，需要对合约的机制设计进行有效性检验，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等不同角度建立公共部门合约制的检验标准，进而评估当前不同领域、不同部门、不同地区应用合约制的有效性水平，探寻合约制有效实施的行为证据和制度证据，建设合约制应用的证据库和“知识池”(包括合约制的综合目录、实施应用“地景图”、评估机制等)，促进不同政策领域的最佳实践以及部门之间的信息和数据分享。合约制治理研究的目标在于：一是从提升国家治理能力的基本思路出发，形成作为一种国家治理新方式的合约制的理论基础。二是从交易成本、公众偏好、技术水平、社会规范等多重约束因素出发建立合约制应用的“真实情境”，提出公共部门合约制的设计逻辑和路径。三是对合约制的机制设计的效果和质量进行有效性检验，应用多主体建模方法模拟行为主体之间的博弈行为。四是总结公共部门在公共事务领域应用合约制的典型案例，建设公共部门合约制证据库，明确合约制有效应用的行为证据和制度证据。五是与地方政府开展政策实验，提出推广和应用合约制的对策建议，推动一种以平等合作、协商共治为基础的国家治理新实践模式的形成。第一，从提升国家治理能力视角，解释作为一种治理方式的合约制的运行机理。国家治理能力的提升取决于国家治理体系中的各个要素，合约制作为一种运行方式，尤为关键。然而目前学术界和理论界对合约制的认识仍更多地停留在工具性的阶段，把合约制化约成一种服务购买机制，对合约制作为一种权力分享、集体行动、民主协同和资源交换机制在提升国家治理能力的作用、影响和方式上缺乏深刻的认识。合约制正在改变着当代公共事务治理的基础，使国家治理更多地依靠柔性、协商、合作和共赢的方式，而不是以权威、命令、控制为核心的“硬机制”。从提升国家治理能力这一基本目标出发，系统论述合约制作为一种国家治理新方式在整个国家治理体系中的作用、地位与性质，深入分析合约制的设计逻辑、应用机理和约束条件，提出一种不同于传统法学、经济学的关于公共部门合约制理论，为合约制的推广和应用提供理论基础或依据。第二，从多重约束因素出发构建合约制的“真实情境”。对于决策者而言，应用合约制所面临的主要问题就是使自己在既定情况面临的交易成本最小化。同时，外部环境因素(如制度结构、合约期限、技术水平、社会规范等)作为重要的外生变量影响着合约制的制度选择和实施绩效。要从多重约束因素出发，将合约制的理论细化到能够贴近现实的政策情境，确立衡量一种合约制是否有效的分析框架，并用演进的视角来探讨合约制不同制度安排之间的效率区别和选择方式。第三，建立合约制有效实施的“证据库”。合约制在我国的使用范围已经相当广泛。但是，还缺乏一个系统的有效性评估框架，以致人们对什么是“好的合约制”和“坏的合约制”无从判断。通过研究建立一个合约制有效实施的评估框架，搜集“好的合约制”的制度证据和行为证据，建立一个完整的历史绩效数据库，使政策制定者的决策建立在最佳可利用的证据基础上，确保合约制能够产生最佳结果。第四，应用仿真模拟和政策实验的研究方法。仿真模拟是构建合约制真实运行情境的重要实验手段，在相关理论、数据与模型基础上进行充分论证，围绕决策的相关方开展多主体建模，展现合约制不同利益主体的博弈过程、论证过程以及不同环境变量对决策结果的关联影响。同时，运用政策实验方法将理论层次的合约制推入真实世界，在具体的实践中获取合约制的真实约束条件、交易成本规模和有效性评估框架，为更大范围内科学使用合约制并以此来提升国家治理能力提供针对性的政策支持和改革措施。总之，本文提出了一个关于合约制治理的研究论纲，特别是提出如何围绕合约制如何在交易成本、有限理性、技术水平和社会规范等多重约束条件的影响下达成委托方和代理方的激励兼容等方面的研究，形成系统公共部门管理的合约制理论；并探索合约制在当代国家治理中的实践方式和应用路径，从实践上推动公共部门推广应用合约制。注释：[1]I.Harden,TheContractingState,MiltonKeynes:OpenUniversityPress.1992；S.Domberger,TheContractingOrganization,NewYork:OxfordUniversityPress,1998；DanGuttman,“Governancebycontact:constitutionalvisions,timeforreflectionandchoice”,PublicContractLawJournal,2004,33(2):321-360；LesterM.Salamon,ThetoolsofGovernment:AnGuidetotheNewGovernance,NewYork:OxfordUniversityPress.2002；简·莱恩著：《新公共管理》，赵成根等译，北京：中国青年出版社，2004年。[2][9]菲利普·库珀著：《合同制治理——公共管理者面临的挑战和机遇》，竺乾威等译，上海：复旦大学出版社，2007年，前言，第1页。[3]PeterVincent-Jones.“ResponsiveLawandGovernanceinPublicServicesProvision:AFuturefortheLocalContractingState”,TheModernLawReview,1998,61(3):362-381.[4]E.S.萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，北京：中国人民大学出版社，2003年。[5]OliverE.Williamson.“Transaction-costEconomics:theGovernanceofContractualRelations”,TheJournalofLawandEconomics,1979,22(2):233-261.[6]简·莱恩著：《新公共管理》，赵成根等译，北京：中国青年出版社，2004年。[7]王浦劬，莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京：北京大学出版社，2010年；陈振明等：《竞争型政府》，北京：中国人民大学出版社，2006年；陈振明、贺珍：《合约制政府的理论与实践》，《东南学术》2007年第5期；李学：《不完全契约、交易费用与治理绩效——兼论公共服务市场化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